Lundi 19 novembre 2007
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Publié dans : Mimétisme?
Par Stéphane Bolle
Le constituant français devrait bien puiser dans les constitutions africaines pour adapter une V° République épuisée, à l’aube de son cinquantenaire. C’est ce qui
ressort de la lettre d'orientation que le Président Nicolas Sarkozy a adressée, le 12
novembre 2007, au Premier ministre François Fillon.
La tendance – cachée ! - au renversement du mimétisme constitutionnel, qui avait été d’abord pressentie, puis attestée lors la remise du rapport du Comité Balladur, est toujours d’actualité. Seulement, Nicolas Sarkozy a revu et corrigé les 77
propositions de la « copie » du comité : celles qui rencontrent un large consensus ont été retenues ; la plus contestée – la réécriture des articles 5 et 20 de la Constitution
– a été « enterrée » ; enfin, une réforme attendue mais rejetée par les « sages » - la limitation du nombre de mandats présidentiels – a été réinscrite sur l’agenda de la
révision constitutionnelle. Ces choix, s’ils venaient à être entérinés par les assemblées réunies en Congrès, après les élections municipales de mars 2008, reviendraient à
« africaniser » - sans le savoir ? – la Constitution du 4 octobre 1958.
Nicolas Sarkozy entend, d’abord, introduire dans la loi fondamentale de la V° République des avancées de l'Etat de droit et de démocratie pluraliste qui font consensus en France … et qui figurent dans les constitutions
africaines depuis une quinzaine d’années. En 2008, les citoyens français devraient jouir de « droits nouveaux » que leur promettait déjà le rapport Vedel de 1993, de droits reconnus aux africains – comme aux européens de l’Est -, sur recommandation de « pèlerins
constitutionnels » - dont des experts français ! -, pour sceller la sortie de l’autoritarisme, après la chute du mur de Berlin. Ne faut-il pas, dès lors, changer de regard, voir
autrement les constitutions africaines, qui, sur bien des points, sont davantage sophistiquées et modernes que la Constitution française ? Une réponse affirmative s’impose, s’agissant, par
exemple, du contrôle concret, a posteriori, de la constitutionnalité des lois. Nicolas Sarkozy écrit, dans sa lettre du 12 novembre 2007: « Comme c’est le cas dans toutes les grandes démocraties, je pense que
doit être ouverte aux citoyens, à l’occasion de litiges portés devant les juridictions, la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité des lois déjà promulguées au
regard des droits fondamentaux ». La France s’apprêterait donc à s’aligner sur le droit positif des « grandes démocraties » du Bénin, du Sénégal, de
Madagascar ou encore du Congo-Kinshasa. Ne devrait-elle pas alors s’interroger sur le bien-fondé des différentes variantes de
l’exception d’inconstitutionnalité et, en particulier, sur la pertinence d’un filtrage par les juridictions suprêmes ordinaires, au regard des expériences « tropicales » ? Ne
devrait-elle pas, pour se normaliser, copier intelligemment, en 2008, sur la base d’une étude d’impact, où le devenir du Conseil Constitutionnel pourrait être évalué au regard de la jurisprudence
– pionnière en Francophonie - de la Cour Constitutionnelle du Bénin ?
Nicolas Sarkozy surprend lorsqu’il renonce à plagier ces constitutions africaines qui font du Président de la République le chef suprême de l’exécutif,
dans le cadre d’un régime semi-présidentiel : « après réflexion, je ne pense pas qu’il soit souhaitable que les articles 5, 20 et 21, qui précisent la répartition des
rôles entre le Président de la République, le Premier ministre et le gouvernement, soient modifiés. Dès lors qu’un changement de la nature du régime est écarté, toute modification de la rédaction
actuelle me paraît en effet présenter plus d’inconvénients que d’avantages ». Le comité Balladur, qui avait honoré une commande présidentielle expresse, est clairement désavoué ; les nombreux commentateurs, qui avaient
étonnamment minimisé ou complaisamment approuvé l’inscription du présidentialisme dans le marbre de la Constitution, n’ont pas
convaincu. C’est le refus du PS, du principal parti d’opposition en capacité de bloquer la révision
constitutionnelle, qui a eu raison d’un amendement majeur, condamné par quelques universitaires, comme Marie-Anne Cohendet, Bastien
François ou Gilles J. Guglielmi. La France ne prendra donc pas le risque,
en 2008, de sacrifier la souplesse de sa Constitution sur l’autel de la formalisation de conventions de la Constitution présidentialistes ; la cohabitation, toujours possible, sera
constitutionnellement praticable, contrairement à la situation qui prévaut dans nombre de pays africains.
Enfin, Nicolas Sarkozy se prononce en faveur du double quinquennat présidentiel, règle d’or des constitutions africaines de la décennie
1990. Le comité Balladur, « au nom de la souveraineté du suffrage », n’avait pas cru bon de revenir sur le quinquennat "sec" imposé, en 2000, par Jacques Chirac. L’élu
du 6 mai 2007 réitère sèchement sa position : « Conformément aux engagements de la campagne présidentielle, et alors même que le comité ne l’a pas retenu, je propose que le nombre
de mandats successifs d’un même Président de la République soit limité à deux. Je considère que le rôle de la Constitution est aussi d’aider les responsables politiques à agir plutôt qu’à
chercher à se maintenir ». La limitation du nombre de mandats présidentiels par la Constitution a toujours été discutée: en démocratie, ne faut-il pas faire confiance aux gouvernés, leur laisser une entière
liberté de choix des gouvernants ? Nicolas Sarkozy estime, comme les constituants africains de la décennie 1990, au sortir des autoritarismes, que la modernité démocratique commande de
raccourcir le règne présidentiel, quitte à amputer les prérogatives du souverain primaire. La France, en 2008, pourrait faire ce choix hardi, qui tranche avec la levée de la limitation du nombre
de mandats présidentiels, décidée souverainement et légalement, ces dernières années, en
Afrique.
Ainsi, Nicolas Sarkozy, dans sa lettre d'orientation, tantôt
copie, tantôt ne copie pas les africains, à la manière de Monsieur Jourdain. Il faudra attendre la consultation annoncée des formations politiques, le dépôt du projet de loi constitutionnelle –
prévu pour le 15 décembre 2007 – et, surtout, les résultats de la discussion parlementaire – en principe, avant les élections municipales de 2008 – pour apprécier dans quelle mesure la France de
Nicolas Sarkozy « africanisera » bien sa Constitution. D’ici là, méfiez-vous des contrefaçons !
Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
Illustration extraite de « Racaille le Rouge », Paris, Seuil 2007, avec l’aimable autorisation de
Plantu
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Publié dans : Mimétisme?
Par Stéphane Bolle
Le constituant français pourrait bien puiser dans les constitutions africaines pour adapter une V° République épuisée, à l’aube de son cinquantenaire. C’était une
intuition; c’est désormais une forte probabilité, depuis la remise au Président de la République du rapport du
comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V° République.
Le rapport du 29 octobre 2007 recommande – sans le savoir ? -
« d’africaniser » la Constitution du 4 octobre 1958, pour lui apporter des innovations heureuses ou moins heureuses.
Au chapitre « Des droits nouveaux pour les citoyens », les recettes du comité Balladur ressemblent à s’y méprendre aux mécanismes
de garantie de l’Etat de droit introduits dans les constitutions africaines dès la décennie 1990. Il en va ainsi de la constitutionnalisation de certaines autorités administratives
indépendantes :
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L’institution d’un Défenseur des droits fondamentaux (proposition n°76) se réclame, certes, du Défenseur du peuple de l’article 55 de la Constitution espagnole
de 1978. Il n’empêche que des autorités du même genre existent déjà, avec rang constitutionnel, en Afrique, sous la forme d’une commission des droits de l’homme et/ou d’un médiateur ou
ombudsman, au Togo (Constit. de 1992 révisée en 2002, titre XV), au Niger (Constit. de 1999, art. 33), en Côte d'Ivoire (Constit. de 2000, titre XI) ou encore au Rwanda (Constit. de 2003, art. 177 et 182).
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La création constitutionnelle d’un Conseil du pluralisme (proposition n°77) alignerait la France sur l’Afrique, car, dans le sillage de la Constitution du
Bénin de 1990 (titre VIII- De la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication),
pratiquement toutes les constitutions africaines consacrent – sous diverses appellations - l’existence d’une autorité de régulation des médias.
Il est surtout remarquable que le comité Balladur propose de reconnaître aux justiciables français un droit nouveau : l’exception
d’inconstitutionnalité (proposition n°74) : la plupart des constitutions africaines actuelles reconnaissent ce droit, expérimenté depuis une quinzaine d’années dans les
prétoires des anciennes colonies. Très attendue depuis l’échec des tentatives de 1990 et de 1993, la réforme serait empreinte d’une grande prudence, étrangère au mécanisme-type en vigueur en
Afrique :
- Le justiciable français ne pourrait invoquer d’autre vice que la violation de ses droits fondamentaux, alors que son homologue africain peut invoquer
n’importe quel vice affectant la constitutionnalité d’une loi. Le comité Balladur ne justifie pas cette solution a minima, qu’avait également prônée le comité Vedel en 1993.
- Un mécanisme de filtrage des exceptions d’inconstitutionnalité par le Conseil d’Etat et la Cour de cassation pourrait être prévu – toujours dans la lignée du
rapport du comité Vedel -, alors que, dans la plupart des pays africains, le justiciable peut saisir directement la juridiction constitutionnelle.
Lorsque le comité Balladur formule ses propositions pour « Un Parlement renforcé », il lui arrive aussi de copier les africains.
Par exemple, la meilleure maîtrise par les assemblées de leur ordre du jour (propositions n°19 et 20) serait acquise, moyennant l’adoption de règles constitutionnelles
très voisines de celles en vigueur en Guinée (Loi fondamentale de 1990, art. 71): « L’Assemblée
Nationale établit son ordre du jour. – Toutefois, le Président de la République peut demander l’inscription à l’ordre du jour, d’un projet ou d’une proposition de loi ou d’une déclaration de
politique générale. Cette inscription est de droit. – La durée d’examen des textes inscrits à l’ordre du jour par priorité ne peut excéder la moitié de la durée de la session
ordinaire. ».
C’est, enfin, non sans témérité, qu’au titre d’« Un pouvoir exécutif mieux contrôlé », le comité Balladur suggère de … renforcer
les pouvoirs formels du Président de la République, de les hisser au même niveau que ceux de la plupart des Président africains. La clé de répartition des responsabilités entre le
Président de la République et le Gouvernement conduit par le Premier ministre serait revue et corrigée. En 1993, le comité Vedel avait vainement recommandé une redéfinition purement technique du partage des compétences au sein de l’exécutif. En 2007, le constituant
dérivé est prié d’inscrire dans le marbre de la Constitution un présidentialisme dont sont coutumiers les africains.
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Le Gouvernement cesserait de déterminer la politique de la nation et cette compétence serait transférée au Président de la République, qui «
défini(rai)t » ladite politique (proposition n°1). Le chef de l’Etat français serait, de la sorte, investi - dans des termes strictement identiques et par l’article portant le même
numéro ! - de la même responsabilité que le Président de la République du Cameroun (Constit. 1996, art. 5). Des formules voisines existent, par ailleurs, à Madagascar (Constit. 1992 révisée, art. 54, 6°) et au Sénégal (Constit. 2001, art. 42, al. 4).
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Le Gouvernement serait cantonné à un rôle d’exécutant qui « conduit la politique de la nation » (proposition n°2), et disposerait « à
cet effet » de l’administration et de la force armée (proposition n° 3), comme au Burkina Faso (Constit. 1991, art. 61), au Sénégal (Constit. 2001, art. 53, al. 2) ou encore au Togo (Constit. 1992 révisée en 2002, art. 28).
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Le Premier ministre cesserait d’être responsable de la défense nationale pour être entièrement soumis, en la matière, à l’autorité du Président de la République,
chef des armées (proposition n°4), à l’instar de son homologue du Burkina Faso (Constit. 1991, art. 52 et 63, al. 2).
Les changements préconisés peuvent paraître bien formels ; ils traduisent un large consensus visant à mettre fin au divorce entre le droit et les faits, entre
la lettre plutôt parlementaire de la Constitution du 4 octobre 1958 et la pratique présidentialiste de la V° République. Seulement, la loi fondamentale française perdrait de sa souplesse - l’une
de ses principales vertus ! - qui a rendu possibles trois cohabitations (1986-1988 ; 1993-1995 ; 1997-2002). Il faudrait donc transposer dans l’hexagone des questionnements jusque
là réservés aux pays africains : si le Président de la République décide de la politique de la nation, une majorité parlementaire, opposée à ses vues, est-elle bien mécaniquement privée du
droit de gouverner, d’appliquer le programme sur lequel elle a été élue ? au nom de quoi le chef de l’Etat, désavoué par le suffrage universel, pourrait-il continuer à gouverner ? le
constituant doit-il imposer, pour des temps ordinaires, un gouvernement d’union nationale, de nature à rendre illisible la compétition démocratique ? Vous ne trouverez pas dans le rapport du
29 octobre 2007 des éléments de réponse totalement convaincants. Le comité Balladur a même « considéré que, dès lors qu’il était impossible d’éliminer en fait tout risque de
cohabitation, il était vain, et sans doute dangereux, de prétendre l’éliminer en droit. Tout au plus le Comité recommande-t-il, même si ce principe n’est pas de nature constitutionnelle, que la
simultanéité des élections présidentielle et législatives soit renforcée, en faisant coïncider le premier tour de ces dernières avec le second tour du scrutin présidentiel ». Si la
cohabitation est toujours possible, n’est-il pas déraisonnable que la Constitution révisée la rende impraticable ? La sagesse ne commanderait-elle pas plutôt de faciliter l’exercice du
pouvoir dans cette période, comme le prévoit la Constitution du Niger
de 1999 (art. 45, 46, 56 et 65) ?
Le recours systématique au droit comparé aurait permis au comité Balladur de tirer les « bonnes » leçons d’expériences constitutionnelles réputées
« exotiques » et d’écarter des solutions bien hasardeuses. Le comité s’est surtout attaché à copier les africains - à la manière de Monsieur Jourdain - pour constitutionnaliser la
figure de l’hyperprésident. Il aurait pu faire preuve d’audace et proposer aussi la limitation dans le temps du règne présidentiel. Or, il préfère rejeter le double quinquennat, règle d'or du constitutionnalisme africain de la décennie 1990, au nom de la « souveraineté du
suffrage », que la réécriture des articles 5, 20 et 21 viendrait malmener !
La « copie » du comité Balladur démontre que le copiste n’est pas toujours celui que l’on croit. Elle invite le constitutionnaliste à reconsidérer sa
science, à se défaire de certains préjugés, à prendre au sérieux les constitutions africaines pour appréhender autrement un art constitutionnel mondialisé. Pour que vive et grandisse le droit
constitutionnel !
Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
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