Au Bénin, "Le Président de la République, face à une situation de blocage, dispose du
recours imparable d'écarter de son chemin, avec l'onction de la loi suprême qu'est la Constitution, tout ce qui peut gêner son action". Après Nicéphore Soglo (1991-1996), en
1994 et 1996, et Mathieu Kérékou (1996-2006) en 2002, Yayi Boni s'est saisi, le 28 juillet 2008, de la faculté exceptionnelle de légiférer par ordonnances, sur le fondement et dans les limites
des articles 68 et 69 de la Constitution de 1990. Lors d'un Conseil des ministres extraordinaire, le
Chef de l'Etat a pris, d'après le communiqué officiel, les quatre ordonnances
suivantes :
- l'ordonnance portant autorisation de ratification de l'Accord de prêt n° 1127P signé à Vienne le 05 septembre 2007 entre la République du Bénin et le Fonds OPEP pour le Développement International (OFID), dans le cadre du financement partiel du projet de protection côtière à l'Est de Cotonou ;
- l'ordonnance portant autorisation de ratification de l'Accord de prêt signé à Cotonou le 17 décembre 2007 entre la République du Bénin et le Fonds Koweïtien pour le Développement économique Arabe, dans le cadre du financement partiel du projet de protection côtière à l'Est de Cotonou ;
- l'ordonnance portant autorisation de ratification de l'Accord de prêt N° 1/484 signé à Cotonou le 28 juin 2008 entre la République du Bénin et le Fonds Saoudien de Développement, dans le cadre du financement partiel du projet de protection côtière à l'Est de Cotonou ;
- l'ordonnance modifiant les articles 11 et 33 de la loi n° 90-002 du 09 mai 1990 portant Code des investissements et instituant le régime «D» relatif aux investissements lourds.
La parenthèse des ordonnances s'est rapidement refermée avec l'adoption par l'Assemblée Nationale, le lendemain, par 64 voix pour, 0 contre et 2 abstentions, d'une loi fixant au 29 juillet à minuit le délai butoir pour l'exercice des pouvoirs exceptionnels.
L'activation d'une telle mécanique constitutionnelle, dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste exemplaire, ne lasse pas d'interroger. Et la brutalité du procédé trouble, suscite immanquablement la controverse politicienne et/ou pseudo-juridique. Pour autant, le constitutionnaliste n'aperçoit aucune raison de douter de la régularité du dernier recours à l'article 68 de la Constitution de 1990: les ordonnances du Dr Yayi Boni traduisent, comme celles de ses prédécesseurs, la volonté de gouverner ponctuellement envers et contre la majorité de l'Assemblée Nationale dans un régime présidentiel (1) ; leur seule particularité est d'intervenir après une décision de la Cour Constitutionnelle justifiant leur nécessité (2).
(1) Des ordonnances pour pallier le blocage de l'Assemblée Nationale
Depuis plusieurs mois, les travaux de l'Assemblée Nationale connaissaient de graves perturbations, liées, d'une part, au projet de destitution du Président de l'Assemblée, d'autre part, au refus du pouvoir d'installer 24 des 77 conseils communaux élus les 20 avril et 1er mai 2008, avant que la Cour Suprême ait vidé le contentieux électoral. Aucun dossier législatif ne pouvait aboutir ; le fonctionnement normal de l'institution parlementaire était durablement compromis par la crise aiguë et persistante entre l'exécutif et ses opposants, majoritaires à l'Assemblée Nationale.
C'est pour surmonter "un blocage qui fait peser de graves menaces sur notre jeune démocratie et l'action du Gouvernement", pour remédier au refus de légiférer opposé par l'Assemblée, que le Président de la République a décidé d'exercer les pouvoirs exceptionnels à lui reconnus par l'article 68 de la Constitution de 1990. La décision présidentielle échappait à tout contrôle juridictionnel puisque, sous réserve de la consultation des présidents de l'Assemblée Nationale et de la Cour Constitutionnelle, elle constitue un « acte de Gouvernement » (décision DCC-27-94 de la Cour Constitutionnelle).
Certaines personnalités de l'opposition, comme Joël Frédéric Aïvo, ou de la société civile, comme Me Joseph Djogbénou, ont, néanmoins, tenté de démontrer que le Président Yayi Boni avait commis un abus de pouvoir, que les deux conditions cumulatives prescrites par l'article 68 de la Constitution de 1990 n'étaient pas réunies.
Une menace grave et immédiate pesait-elle sur les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire national ou l'exécution des engagements internationaux ? A l'évidence, le Bénin n'était pas victime d'une tentative de renversement de son régime constitutionnel (articles 65 et 66 de la Constitution de 1990) ; il n'était pas en proie à une guerre civile ou confronté à une grève générale à caractère insurrectionnel ; aucune guerre extérieure, ni entreprise terroriste, ne menaçait le pays ; et, il a pu paraître spécieux que le Président de la République invoque "le non respect d'engagements internationaux", soit l'exécution d'accords de prêts en instance de ratification. Seulement, l'article 68 de la Constitution, adopté sans débat en 1990 (voir en ce sens la lettre du Président Soglo à la Présidente de la Cour Constitutionnelle, p. 22), est, pour paraphraser le Professeur Glèlè « d'une imprécision machiavélique ». Il se prête à bien des interprétations. Les institutions de la République ne sont-elles pas gravement et immédiatement menacées par la « grève » de la majorité des députés ? Si les crédits des partenaires au développement destinés à la lutte contre l'érosion côtière venaient à manquer, l'intégrité physique du territoire national ne serait-elle pas en péril ? La réponse positive à une seule de ces questions suffisait à justifier l'édiction d'ordonnances exceptionnelles, au regard de la menace conditionnant le recours à l'article 68 de la Constitution.
Le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et constitutionnels était-il menacé ou interrompu ? Les détracteurs du Chef de l'Etat ont opiné par la négative, estimant que la tenue régulière des sessions parlementaires s'opposait à l'exercice des pouvoirs exceptionnels de l'article 68 de la Constitution. Seulement, la situation de blocage de 2008 ressemble fort à la crise budgétaire de 1994, lorsque le Président Soglo affirmait que « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics était menacé et risquait d'être interrompu » (voir la lettre du Président Soglo à la Présidente de la Cour Constitutionnelle, p. 24). Est-il raisonnable d'affirmer que la seconde condition énoncée par l'article 68 de la Constitution faisait défaut, lorsque le pouvoir de contracter au niveau international et/ou de faire la loi se trouvait totalement paralysé ? Si, par l'effet d'une fronde parlementaire, le Bénin, Etat aux ressources propres limitées, n'est pas en mesure de récolter les crédits indispensables à l'exécution de projets vitaux, comment peut-on refuser à son chef le droit de constater l'existence de l'état de crise de l'article 68 de la Constitution ? On pourrait objecter que c'est consentir à ce que le Chef de l'Etat invoque sa propre turpitude : n'a-t-il pas « couvert » une entorse aux lois de décentralisation - la non installation de conseils communaux dans le délai prescrit par l'article 16 de la loi sur les élections communales -, une entorse à l'origine d'une crise institutionnelle majeure qu'il n'a pas su résoudre par un dialogue républicain fécond ? Peut-être... mais cela ne constitue pas, en droit, un obstacle rédhibitoire à la mise en œuvre de l'article 68 de la Constitution !
Nonobstant une argumentation officielle plutôt maladroite, la régularité de la décision discrétionnaire du Président Yayi Boni ne fait guerre de doute. Elle était d'ailleurs assise sur une décision - controversée - de la Cour Constitutionnelle mettant à l'index le blocage de l'Assemblée Nationale.
(2) Des ordonnances prescrites par la Cour Constitutionnelle ?
Dans son message à la Nation du 28 juillet 2008, le Président de la République a indiqué : « Face à ces urgences, notre Institution parlementaire a plusieurs fois reporté sine die l'adoption de tous ces projets de loi. Saisie de ces reports successifs, la Cour Constitutionnelle, dans sa décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, a déclaré ces reports contraires à notre Constitution.
Mes Chers Compatriotes,
Eu égard à cette décision des sept Sages de notre Institution constitutionnelle nous nous trouvons dans l'impasse ».
C'est là un fait inédit : la sanction juridictionnelle de violations de la Constitution a précédé et justifié la prise d'ordonnances, sur le fondement de l'article 68 de la Constitution de 1990. Les détracteurs du pouvoir ont, sans surprise, jeté l'opprobre sur la première « grande » décision de la Cour Constitutionnelle Dossou, qu'ils n'ont eu de cesse de juger inféodée au Palais de la Marina. Reste qu'en droit la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 ne mérite pas, à mon sens, les sévères critiques formulées par Serge Prince Agbodjan : elle ne constitue pas "un premier faux pas" mais exprime l'activisme - souvent salué - dont la Cour Constitutionnelle du Bénin est coutumière.
La réglementation jurisprudentielle de l'ajournement
Le principal reproche adressé à la Cour Constitutionnelle Dossou peut être résumé comme suit : l'Assemblée Nationale a été sanctionnée pour avoir ajourné l'examen de projets de loi sans respecter une condition qui ne figure ni dans la Constitution, ni dans son règlement intérieur. En l'espèce, elle ne pouvait adopter une motion d'ajournement subordonnant la poursuite des débats au fond sur la ratification de trois accords de prêts à l'installation préalable et sans condition de tous les conseils communaux par le Gouvernement. La solution de la Cour Constitutionnelle est doublement motivée.
Premièrement, une question préjudicielle doit nécessairement avoir un rapport avec l'un des points inscrits à l'ordre du jour. Or, l'ajournement querellé méconnaît d'autant plus cette règle que l'Assemblée Nationale l'a voté au cours d'une session extraordinaire, régie par l'article 88 de la Constitution de 1990: « elle ne peut débattre que des questions inscrites à l'ordre du jour pour lequel elle a été convoquée, mais encore est tenue d'en débattre ». Autrement dit, l'Assemblée Nationale se trouvait devant une seule et unique alternative : approuver ou rejeter la demande de ratification d'un accord international. C'est pour écarter l'abus du pouvoir d'ajournement que la Cour Constitutionnelle impose aux députés une certaine discipline. A cet égard, la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 ne va pas sans rappeler la décision du Conseil Constitutionnel français du 12 janvier 1989 rappelant les "limites inhérentes" au droit d'amendement. N'est-il pas raisonnable que les motifs de l'ajournement aient un lien direct avec le texte en discussion ? Dès lors que l'Assemblée Nationale dispose de d'autres instruments constitutionnels pour protester contre une violation de la légalité par l'exécutif, notamment l'interpellation de l'article 71, n'est-il pas sain que la distinction entre la fonction législative et la fonction de contrôle soit rigoureusement respectée ?
Le second motif peut s'énoncer comme suit : dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste, qui plus est dans un régime présidentiel, le principe de la séparation des pouvoirs interdit au corps législatif d'invoquer une question pendante devant la justice, à l'appui d'un refus même provisoire de légiférer. En l'espèce, même si la violation par le Gouvernement de l'article 16 de la loi sur les élections communales ne fait guère de doute, seuls les juges de l'élection - pour trancher la contestation des résultats - et/ou de l'excès de pouvoir - pour annuler le refus d'installation des conseils communaux élus dans le délai de 15 jours - ont compétence pour statuer. Autrement dit, il est interdit à l'Assemblée Nationale de remettre en cause l'office du juge, via l'ajournement sine die de la ratification d'accords internationaux. Légiférer n'est pas juger ! Une telle prohibition est assurément draconienne, mais en parfaite harmonie avec l'ordre constitutionnel béninois : l'Assemblée Nationale ne s'interdit-elle pas, aux termes de l'article 115 de son règlement intérieur, de créer une commission d'enquête ou de la laisser poursuivre des investigations, si les faits en cause donnent lieu à des poursuites judiciaires ? Il serait incohérent que l'Assemblée recouvre, par un usage tendancieux de l'ajournement, une faculté proscrite en matière d'enquête.
Les esprits chagrins font grief à la Cour Constitutionnelle d'être l'auteur d'une telle réglementation, s'octroyant par la même "un statut de "Commandeur" au dessus du législateur". Mais comment ignorer que, depuis longtemps, le régime constitutionnel du Bénin repose sur la « formulation d'une audacieuse « jurislation » constitutionnelle [... qui] pacifie la vie politique, tempère les excès politiciens d'un tout neuf jeu démocratique »[1] ? Pour critiquer, sous cet angle, la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, il faudrait aussi rejeter toutes les « grandes » décisions de la Cour, une oeuvre considérable saluée par nombre d'africanistes et d'africains, parce qu'elle a préservé le Bénin de bien des dérèglements liés à l'apprentissage d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste !
Un vrai-faux revirement de jurisprudence
Enfin, la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 opère un revirement de jurisprudence « canada dry » : cela ressemble à un revirement mais ce n'est pas un revirement ! Le rapprochement proposé avec la décision DCC 00-52 du 2 octobre 2000 ne permet pas de conclure à "l'abandon, voulu par le juge constitutionnel, d'une solution jurisprudentielle antérieure au profit d'une solution jurisprudentielle nouvelle et incompatible". En 2008, la Cour Constitutionnelle du Bénin n'a pas décidé ", de son propre chef, de dégager d'un même texte de référence à appliquer dans le cadre de son contrôle une interprétation opposée à celle [qu'elle] avait retenue" en 2000.
Les apparences sont, certes, trompeuses : en 2000, la Cour n'a pas déclaré contraire à la Constitution une résolution de l'Assemblée Nationale suspendant pendant 72 heures ses travaux en commission comme en plénière, en guise de protestation suite à un incident survenu ayant causé des préjudices matériels au cortège du président de l'Assemblée ; en 2008, la Cour déclare contraire à la Constitution une motion d'ajournement sine die de l'autorisation de ratifier des accords internationaux. Mais il faut convenir que la cause et l'objet n'étaient pas strictement identiques : la première affaire concernait l'exercice - censé être illicite - d'un prétendu droit de grève des députés, pour un laps de temps déterminé, alors que la seconde portait sur une allégation de blocage du fonctionnement des pouvoirs publics, pour une durée indéterminée ; par ailleurs, l'article 46 alinéa 1 du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale distingue bien la décision « * [d'] ajourner la séance à un jour ou à une heure déterminée » - en cause dans la décision DCC 00-52 du 2 octobre 2000 - de celle de « * remettre la discussion d'une question à un jour déterminé ou sine die » - en cause dans la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, ce qui permet de faire un sort particulier à chacune des décisions.
Dans ces conditions, il n'est pas illogique de considérer « que l'Assemblée Nationale dont l'une des missions principales de voter les lois » a violé l'article 35 de la Constitution de 1990, lui imposant d'agir avec loyauté dans l'intérêt et le respect du bien commun, puisqu'elle « s'est abstenue d'autoriser la ratification des accords devant contribuer à la lutte contre l'érosion côtière ». Le trouble provient sûrement de ce que la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008 a abondé dans le sens de l'exécutif et ouvert la voie aux ordonnances du Président Yayi Boni. Seulement, une seule question mérite d'être posée : le remède - la mise entre parenthèse de la Constitution normale et le recours aux pouvoirs exceptionnels de l'article 68 de la Constitution - était-il vraiment pire que le mal - la paralysie législative menaçant d'écorner l'image de marque internationale du Bénin, au détriment des populations ?
C'est non sans impatience que j'attends vos commentaires éclairés.
Au plaisir d'échanger
Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR
en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/
[1] Stéphane Bolle, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin, thèse de droit public, Montpellier, 1997, p. 733.
La quatrième Cour Constitutionnelle du Bénin
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