Religions, violence politique et paix en Afrique

Colloque international de Cotonou de l’Académie Alioune Blondin Beye pour la Paix Cotonou, 19, 20 et 21 juillet 2004

 

LA PAIX PAR LA CONSTITUTION EN AFRIQUE ?

La part du juge constitutionnel

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences en droit public

Université Paul Valéry – Montpellier III

 

S’interroger sur l’aptitude de la Constitution à réaliser ou à favoriser la paix en Afrique, c’est présupposer que les énoncés constitutionnels d’aujourd’hui ont un impact sur le réel, que les changements de la décennie 1990 ont généré une véritable césure. « Le constitutionnalisme devient un élément important de la vie politique en Afrique, qu’on ne peut plus ignorer, même si son importance ne doit pas être surestimée, ni sa portée généralisée »[1]. Ce regain ne saurait faire illusion et anesthésier la réflexion. Le constitutionnaliste ne peut se complaire ni dans l’exégèse des textes, ni dans le « fétichisme constitutionnel » : « aux yeux des africains, la Constitution, loi suprême, peut tout faire » [2]. Seule une didactique du fait constitutionnel[3] permet de mettre en exergue la complexité des rapports entre le droit et la politique et de ne pas verser dans l’angélisme. « Produit codifié des circonstances politiques et des conditions sociales existants au moment de son écriture, la Constitution devient, avec le temps, un système de ressources dont il peut être fait des usages différenciés »[4].

Ces préalables étant admis, il faut s’accorder sur la signification des termes mêmes du questionnement. La paix, au centre des préoccupations du colloque, sera appréhendée à partir de l’une des définitions proposées par le Littré : « Concorde, tranquillité intérieure dans les Etats »[5]. Dès lors, la paix entre les Etats, qu’évoquent toutes les constitutions africaines, ne sera pas abordée. La paix intérieure sera mise en relation avec la Constitution, entendue comme la « norme des normes » qui règle la conquête et l’exercice du pouvoir politique. Ainsi formulée, l’entreprise s’avère particulièrement vaste. Il faudrait vérifier si le constituant africain se propose bien de garantir la paix par l’établissement consensuel d’un « bon gouvernement », par la civilisation de la compétition politique ; les débats de la décennie 1990 et, surtout, les révisions de ces dernières années enseignent que nombre de dirigeants s’ingénient à tailler la Constitution « à la mesure des convenances politiques particulières »[6], au lieu d’opter pour de larges compromis, pour un véritable « pacte national »[7]. Il faudrait également analyser, pays par pays, les usages politiques de la Constitution, la ré-écriture du texte fondamental qui découle, sous tous les cieux, de la pratique des institutions ; à l’évidence, la « Constitution en action »[8] n’exprime pas toujours et partout la volonté des gouvernants et des gouvernés de bâtir une société de démocratie et de paix. Chacune de ces approches mériterait à elle seule une étude particulière. L’attention se portera ici sur l’aptitude du juge constitutionnel d’Afrique francophone à faire de la loi fondamentale un outil pour la paix, à développer une politique jurisprudentielle qui soit un antidote à « l’autoritarisme … par nature porteur de violence multiforme » [9].

Le juge constitutionnel, comme l’a confirmé la crise malgache de 2002[10], est désormais un acteur à part entière de la scène politique africaine. Il dit le droit suprême dans l’exercice de ses compétences, souvent étendues, de contrôleur de la constitutionnalité des normes et de la régularité des élections. Fréquemment sollicité, il en vient à se reconnaître des pouvoirs implicites d’interprète authentique de la Constitution[11] pour réguler le cours d’une vie politique mouvementée[12]. Ce sont ses décisions, arrêts ou avis qui décrivent ou plutôt ré-écrivent des pans entiers de la Constitution. On pourrait légitimement en attendre « une pacification des relations politiques par un arbitrage rationnel et objectif »[13].

Si les conseils ou cours constitutionnels africains comblent de plus en plus et de mieux en mieux cette attente (II-), force est de constater que certains continuent à la décevoir - régulièrement ou ponctuellement - en avalisant l’instrumentalisation de la Constitution par les gouvernants (I-).

 

I.                  Le juge constitutionnel, bras armé du pouvoir

 

« Faire souffrir le droit pour servir le pouvoir »[14], tel est trop souvent le leitmotiv du juge constitutionnel : des décisions très favorables aux dirigeants nuisent au fonctionnement paisible et régulier des institutions (A) et mettent en cause le principe de la dévolution pacifique du pouvoir à l’issue d’élections libres, honnêtes et régulières (B). Presque systématiquement déboutée de ses demandes, l’opposition ne risque-t-elle pas de succomber à la tentation de la violence politique ?

 

A.   Le défenseur des gouvernants

 

Le juge peut imposer une lecture « belliciste » de la Constitution pour servir les intérêts politiques immédiats de l’institution dominante. Son intervention consiste à cautionner des anomalies dans le fonctionnement des pouvoirs publics (1), voire à conférer un avantage décisif à l’une des têtes de l’exécutif en conflit (2).

(1)       La caution de la mauvaise gouvernance - Un juge constitutionnel ne peut statuer sur le bien-fondé de l’action des autorités. Il lui appartient seulement de vérifier la constitutionnalité des actes dont il est valablement saisi. Or, certaines des « solutions retenues … semblent reposer davantage sur des considérations politiques que sur des fondements strictement juridiques. Cette politisation est, de manière générale, dissimulée dans des notions juridiques … qui sont étroitement liées à l’existence de l’Etat »[15].

C’est le cas, par exemple, de la force majeure invoquée avec succès devant la Cour Constitutionnelle du Gabon en vue du report des dernières élections locales. Saisie par le Premier ministre à trois reprises, la Cour a invariablement admis qu’un événement d’origine externe, imprévisible et insurmontable s’opposait au renouvellement des conseils départementaux et municipaux, dont le mandat expirait légalement le 20 octobre 2001. Elle a délibérément opté pour une acception très compréhensive de la force majeure : « la moins-value substantielle des recettes budgétaires » alliée à la croissance des dépenses[16], « la non-fiabilité de la liste électorale » utilisée pour les élections législatives de décembre 2001 conjuguée à l’inapplicabilité de la loi de finances pour 2002, en l’absence de loi rectificative[17], et la mise en vigueur par le Président de la République de l’ordonnance du 14 août 2002, qui « a imposé à l’administration la réouverture des listes électorales »[18], ont justifié les reports successifs du scrutin. Ces motifs n’emportent pas vraiment la conviction. Le Gouvernement était certainement dans l’impossibilité d’anticiper et la baisse des ressources pétrolières représentant 66% des recettes budgétaires et les conditions nouvelles de remboursement de la dette extérieure. Mais ces données commandaient-elles juridiquement de différer la tenue à échéance normale des élections locales, alors même que des crédits avaient été prévus à cet effet dans la loi de finances pour 2001[19] ? La démocratie locale est-elle suspendue à la bonne ou mauvaise gestion des gouvernants ? L’exécutif ne pouvait-il pas saisir le Parlement, en temps utile et selon la procédure d’urgence, d’un collectif budgétaire[20] et/ou d’un projet de loi prorogeant à titre exceptionnel et transitoire le mandat des conseils locaux ? Comment expliquer que le principe d’une révision de la loi électorale arrêté par l’ensemble de la classe politique à l’été 2001 se soit traduit un an plus tard par une ordonnance prise en urgence, juste après la clôture des sessions, l’une ordinaire, l’autre extraordinaire, du Parlement[21] ? De fait, la Cour Constitutionnelle abandonne au Gouvernement la maîtrise du calendrier électoral : constitue un cas de force majeure et l’absence de nouvelle liste électorale dont la Cour avait recommandé l’établissement au premier trimestre 2002 au cours de la période normale de révision, et l’intervention tardive d’une ordonnance en vue de satisfaire cette exigence élémentaire. L’exécutif a pris acte de l’impuissance d’un juge constitutionnel indulgent puisque la troisième date-butoir pour les élections locales fixé au 15 décembre 2002 a été dépassée de deux semaines. Lorsque le gardien de la Constitution affranchit les gouvernants du respect scrupuleux « de la légalité républicaine »[22], il s’interdit de contribuer à la construction d’une démocratie apaisée et s’expose à tomber dans le discrédit général.

(2)       Le règlement partial des conflits au sein de l’exécutif - Le juge constitutionnel peut également contribuer à exacerber « la guerre de tranchées »[23] que se livrent les deux têtes de l’exécutif. Nombreuses sont les constitutions africaines qui paraissent avoir importé les obscurités ou les ambiguïtés affectant le partage des attributions entre le Président et le Premier Ministre de la V° République française[24]. Appelé à clarifier ce partage, le juge peut prendre partie en faveur de celui des protagonistes qui se trouve en position de force, quitte à renverser l’esprit originel des institutions et à changer brutalement d’interprétation en fonction des circonstances. Les cas de Madagascar et du Niger sont à cet égard instructifs.

La Constitution malgache du 18 septembre 1992 instaurait un régime parlementaire avec un Président-arbitre élu au suffrage universel direct et un Premier ministre-gouvernant élu par l’Assemblée Nationale[25]. Alors que se développait entre 1994 et 1995 un conflit de compétences au sein de l’exécutif, la Haute Cour Constitutionnelle a retenu à plusieurs reprises la lecture présidentialiste des institutions prônée par le Président Albert Zafy. Elle a d’abord affirmé le rôle éminent du chef de l’Etat en matière de défense : aucune décision majeure ne saurait lui échapper en raison non seulement d’une « hiérarchisation » mais aussi d’une « interaction » entre la « haute politique de défense nationale » qui relève de sa compétence et « la mise en œuvre de cette politique militaire » de la responsabilité du Gouvernement[26]. La Haute Cour a ensuite protégé et renforcé l’autorité normative du Président de la République. D’une part, elle a censuré une loi visant à opérer un partage du pouvoir réglementaire : il appartient aux seuls co-titulaires de ce pouvoir d’opérer de concert ce partage ; en cas de mésentente, le juge constitutionnel trancherait[27]. D’autre part et surtout, le chef de l’Etat s’est vu reconnaître le droit de soumettre directement à référendum son projet de révision constitutionnelle[28], et de modifier certaines dispositions du Code électoral de 1992[29]. Le Président Zafy a pu faire plébisciter une réforme censée mettre fin à « une « cohabitation » exposant le pays à des risques perpétuels de conflits institutionnels »[30]. Ce précédent, probablement inspiré du référendum de 1962 en France, militait en faveur de l’abandon du régime parlementaire. C’est par la brèche ainsi ouverte que Didier Ratsiraka a obtenu de justesse en 1998 la re-constitutionnalisation complète du présidentialisme. Dans l’intervalle, en 1996, la Haute Cour avait avalisé la destitution par l’Assemblée Nationale d’un Albert Zafy affaibli par des conflits politiques permanents[31].

Au Niger, la Constitution du 26 décembre 1992 organisait un régime semi-présidentiel très proche de la V° République française. Pour les observateurs les plus avertis, cette configuration ne pouvait que pérenniser le présidentialisme, la cohabitation étant jugée absolument « intransposable »[32]. Les élections législatives anticipées de 1995 ont déjoué ces pronostics en donnant une courte majorité à la coalition opposée au Président Ousmane. L’expérience inédite de la cohabitation a consacré dans un climat délétère un glissement vers le primo-ministérialisme. La Cour Suprême a entériné ce glissement[33] et rejeté la thèse de la mouvance présidentielle défaite selon laquelle la cohabitation imposait une « co-gestion » ou une « co-responsabilité » entre les deux têtes de l’exécutif[34]. Le chef de l’Etat a été privé des moyens constitutionnels de jouer un rôle actif. La Cour Suprême a d’abord refusé au Président de la République le droit de veto législatif qu’il revendiquait : le Président a « l’obligation constitutionnelle » de promulguer les lois ; il ne peut demander une nouvelle délibération qu’avec le contreseing du Premier ministre et seulement pour éliminer des dispositions jugées inconstitutionnelles par la Cour ou pour « remédier à certaines imperfections de la loi dans le but de la compléter, de la préciser ou de la corriger » ; une telle demande ne peut viser à entraver la volonté de la majorité parlementaire[35]. La Cour Suprême a aussi et surtout affirmé que la présidence du conseil des ministres était purement nominale : le chef de l’Etat a l’obligation constitutionnelle de réunir cette instance ; il ne peut refuser, comme en France[36], l’inscription à l’ordre du jour des points nécessaires à la conduite de l’action gouvernementale ; en cas de désaccord avec le Premier Ministre, l’ordre du jour définitif est fixé par le conseil des ministres. La Cour a interdit de la sorte au Président Ousmane de persister dans son refus systématique de l’ordre du jour présenté par le Premier Ministre pour ne retenir que le sien. Seulement, la Cour Suprême a cru bon de préciser que le chef de l’Etat violerait son serment et s’exposerait donc à être traduit en Haute Cour de Justice s’il ne respectait pas à la lettre les arrêts qui lui étaient défavorables. Cette menace n’était assurément pas heureuse : la Cour, au lieu de pacifier le jeu politique, signifiait à la majorité qu’elle pouvait user, le cas échéant, de « la pièce d’artillerie la plus lourde de l’arsenal »[37] constitutionnel. Inédite, la neutralisation jurisprudentielle de la fonction présidentielle n’a pas apaisé les tensions. Au contraire, le Premier ministre Hama Amadou, conforté par les arrêts de la Cour Suprême, tenta de s’emparer de la totalité du pouvoir exécutif, en annonçant dans un communiqué de presse la suspension des cadres antérieurement nommés par décret présidentiel, en convoquant et présidant seul un conseil des ministres et en faisant procéder à des nominations par un tel conseil. La Cour Suprême fut contrainte de blâmer ces agissements[38], confirmant par là-même son incapacité à mettre un terme à la « guerre des chefs ». En définitive, c’est un coup d’Etat militaire qui en 1996 a emporté la IV° République du Niger, disqualifiée par le comportement déraisonnable de ses responsables et les excès d’une jurisprudence constitutionnelle erratique.

Vous trouverez la suite (II) de la communication ICI

 

 

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