LA CONSTITUTION EN AFRIQUE a le plaisir de vous proposer en avant-première, avec l'aimable autorisation de l'auteur et de l'éditeur, le commentaire de Me Marcel Wetsh'okonda Koso Senga portant sur un arrêt topique de la Cour Suprême de Justice de la République Démocratique du Congo, à paraître à la revue de droit et de science politique « HORIZONS », n°5, juin 2008

LA DEFINITION DES ACTES LEGISLATIFS

DANS L'ARRET DE LA CSJ

N° RCONST. 51/TSR  DU 31 JUILLET 2007

A L'EPREUVE DE LA CONSTITUTION

DU 18 FEVRIER 2006

Par Marcel Wetsh'okonda Koso Senga*

CONTEXTE ET MOTIVATION

Le 31 juillet 2007, la Cour suprême de justice siégeant toutes sections  réunies faisant office de Cour constitutionnelle  en attendant l'installation de cette dernière[1] a prononcé l'arrêt n° RCONST. 51/TSR dans la cause opposant l'Assemblée provinciale du Kasaï occidental à Trésor Kapuku Ngoy, gouverneur de ladite province au sujet de la constitutionnalité de la motion de défiance adoptée le 7 juin 2007 par la première à l'encontre du second.

Après les élections de 2006 qui ont contribué à mettre un terme à la longue crise de légitimité qui a sévit depuis l'indépendance en 1960, cet arrêt marque manifestement un  pas supplémentaire dans la consolidation de l'Etat de droit. Les élections susvisées s'accompagnent malheureusement des conflits politiques de tous ordres mettant aux prises non seulement les institutions nationales et  les institutions provinciales mais également les institutions nationales ou provinciales entre elles, rappelant ainsi les conflits connus sous le nom de « congolisation » qui ont caractérisé le pays aux lendemains de l'indépendance[2] tout en confirmant la thèse de la crise politique permanente qui caractérise la République démocratique du Congo[3].

Mais à la différence des conflits consécutifs à l'indépendance qui ont dégénéré au point de justifier l'intervention des Nations Unies à  travers l'Opération des Nations unies au Congo, les conflits actuels, eux, sont de plus en plus réglés par la voie des négociations politiques et dans le cas de l'Affaire Trésor Kapuku, par la voie juridictionnelle. Cette affaire confirme par ailleurs la tendance vers la juridictionnalisation progressive de l'activité  politique[4] observée  depuis la transition[5]. Alors que de 1969, date de son installation, à 2001 la Cour suprême de justice n'a rendu que trois arrêts en matière constitutionnelle, ce qui a fait dire à Matadi Nenga Gamanda que le juge constitutionnel était caractérisé par l'oisiveté,[6] de 2003 à avril 2008, la Cour suprême de justice siégeant comme une Cour constitutionnelle a prononcé une quarantaine d'avis et arrêts en matière constitutionnelle[7], soit en près de trois ans près de dix fois plus d'arrêts qu'en trente ans - près de 13 arrêts par an ! La politique est donc désormais saisie par le droit [8] et il est permis d'espérer l'émergence, au fil du temps, d'un droit constitutionnel jurisprudentiel congolais.

Telle est d'ailleurs la volonté du pouvoir constituant du 18 février 2006 lequel a disposé qu' « en cas de conflit de compétence entre le pouvoir central et les provinces, la Cour constitutionnelle est la seule autorité habilitée à les départager[9] » et qu' « elle (la Cour constitutionnelle) connaît des conflits de compétences entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ainsi qu'entre l'Etat et les provinces[10] ».

Mais loin de donner un blanc seing à ladite Cour constitutionnelle pour connaître des conflits entre institutions publiques, la Constitution[11] complétée par l'Ordonnance-loi n°82-020 du 31 mars 1982 portant Code de l'organisation et de la compétence judiciaires (COCJ)[12] ont pris le soin de délimiter strictement les attributions de cette juridiction[13].

Il importe de distinguer les attributions exercées par la Cour en sa qualité d'autorité constitutionnelle, de celles qu'elles exercent comme juge électoral, juge pénal, tribunal des conflits, régulateur des compétences  ou juge constitutionnel à proprement parler.

Comme autorité constitutionnelle, la Cour constitutionnelle exerce les attributions suivantes  dont quelques unes font d'ores et déjà l'objet d'une jurisprudence qui mérite des études ultérieures:

• La  réception du serment du Président de la République [14];
• La  déclaration  de la vacance du poste de Président de la République[15] ;
• La déclaration du caractère définitif de l'empêchement du Président de la République[16] ;
• La prorogation du délai d'organisation de l'élection présidentielle[17] ;
• La réception des déclarations des biens à l'entrée et à la sortie des fonctions du Président de la République et des membres du Gouvernement[18] ;
• La communication à l'administration fiscale des déclarations des biens du Président de la République et des membres du Gouvernement[19] ;

En tant que juge électoral, la Cour constitutionnelle exerce les attributions suivantes  reprises à l'article 161, 2 de la Constitution du 18 février 2006 :

• L'examen du contentieux du référendum;
• L'examen du contentieux des élections présidentielles;
• L'examen du contentieux des élections législatives;

En  qualité de juge pénal, les attributions de la Cour constitutionnelle consistent à juger le Président de la République et le Premier ministre pour haute trahison, atteinte à l'honneur ou à la probité, délits d'opinion et pour les infractions commises dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leur fonction d'une part et d'autre part, le Premier ministre seul, pour outrage au Parlement, cette dernière infraction étant impossible dans le chef du Président de la République dans le cadre du régime politique en vigueur consacrant l'irresponsabilité politique et  l'inviolabilité du Président de la République[20].

Quant aux attributions de la Cour constitutionnelle en tant que tribunal des conflits, elles se ramènent à connaître des recours contre les arrêts rendus par la cour de cassation et le Conseil d'Etat en tant qu'ils se prononcent sur l'attribution du litige aux juridiction de l'ordre judiciaire ou administratif[21].

En ce qui concerne les attributions de la Cour constitutionnelle comme régulateur des compétences, la Cour constitutionnelle connaît des conflits de compétence  entre le pouvoir législatif et le pouvoir législatif ainsi qu'entre l'Etat et les provinces[22].

Pour en finir avec les attributions de la Cour constitutionnelle en qualité de juge constitutionnel, de loin les plus importantes, elles se ramènent au contrôle de constitutionnalité des lois. Il s'agit :

• De l'examen des recours en interprétation de la Constitution[23] ;
• De l'examen de la conformité à la Constitution, avant leur promulgation,  des lois organiques, des Règlements intérieurs  des Chambres parlementaires et du Congrès, de la Commission électorale nationale indépendante ainsi que du Conseil supérieur de l'audiovisuel et de la Communication (contrôle a priori et obligatoire de la constitutionnalité des lois)[24] ;
• De l'examen  de la Constitutionnalité des lois, des actes ayant force de loi, des actes législatifs  et des actes réglementaires (contrôle a posteriori et facultatif de la constitutionnalité des lois par voie d'action)[25] ;
• De l'examen des exceptions  d'inconstitutionnalité des actes législatifs et des actes réglementaires (contrôle a posteriori et facultatif de la constitutionnalité des lois par voie d'exception)[26] ;
• De l'examen de la Constitutionnalité des traités (contrôle a priori par voie d'action)[27] ;
• De la détermination du caractère réglementaire ou non des matières relevant antérieurement  du domaine de la loi[28];
• De l'examen du caractère dérogatoire à la Constitution des ordonnances prises en cas d'état de siège et d'état d'urgence[29] ;

Il se dégage de cet éventail impressionnant d'attributions  qu'en  matière de contrôle de constitutionnalité à proprement parler, en dehors de l'interprétation de la Constitution, la compétence de la Cour constitutionnelle porte sur des actes juridiques bien déterminés à savoir les lois, les actes ayant force de loi, les actes législatifs, les règlements intérieurs des Chambres parlementaires et du Congrès, de la Commission électorale nationale indépendante ainsi que du Conseil supérieur de l'audio-visuel, ainsi que les traités et accords internationaux. Ce contrôle est  tantôt préventif ou a priori tantôt a posteriori. Il est préventif et obligatoire pour les lois organiques, les règlements intérieurs des chambres et du congrès ainsi que ceux de la Commission électorale indépendante et du Conseil supérieur l'audio-visuel. Il est facultatif pour les autres actes juridiques précités. Quant au contrôle de constitutionnalité a posteriori, il est facultatif et porte sur les mêmes actes juridiques et pour les traités internationaux.

Il en résulte qu'en dehors des actes juridiques précités, tous les autres actes juridiques  sont à exclure du champ de compétence de la Cour constitutionnelle. Cela parait d'autant plus plausible qu'à la différence des autres dispositions relatives aux lois organiques appelées à régir les juridictions nées de l'éclatement de la Cour suprême de justice,[30] l'article 169 se rapportant à la Cour constitutionnelle ne laisse d'autre choix  au Parlement que celui d'adopter une loi organique déterminant l'organisation et le fonctionnement de cette juridiction.[31]

Les compétences de la Cour constitutionnelle étant d'attribution et à interpréter restrictivement, il est d'une nécessité impérieuse que soient définis avec toute la rigueur voulue les actes juridiques soumis au contrôle de constitutionnalité de manière à prévenir toute équivoque  dans la mesure où comme Wasenda N'songo le note à juste titre : « ces différentes notions...concepts, (sont) sources de plusieurs confusions[32] » d'autant plus qu'ils ne revêtent pas la même signification dans tous les Etats et dans le même Etat à toutes les époques.

À titre d'exemple, à la différence de ses devancières qui consacraient une définition de la loi basée sur l'organe qui produit cette loi (définition dite organique), s'inspirant de la Constitution russe, la Constitution française du 4 octobre 1958 a innové en consacrant plutôt une définition de la loi qui se fonde sur l'objet du texte en question (une définition dite matérielle) que la jurisprudence du Conseil constitutionnel français a réduite à sa plus simple expression[33]. Il en est de même des constitutions congolaises élaborées à partir de juin 1967 - exception faite de celles du 15 août 1974 et de celle de 1978-lesquelles se sont d'ailleurs largement inspirées de la Constitution française précitée[34].

Par ailleurs, dans l'exercice de ses attributions comme Conseil d'Etat ou Cour de cassation, la Cour suprême de justice a été confrontée à beaucoup de difficultés pour qualifier les actes juridiques soumis à son contrôle au point de prendre  des actes réglementaires pour des actes législatifs[35] ou des actes de gouvernement[36] et des actes ne relevant ni des uns ni des autres pour des actes règlementaires[37]. Pour avoir porté son affaire à la fois à la Cour d'appel de Kananga[38] et à la Cour suprême de justice, le Gouverneur Kapuku a certainement éprouvé la même difficulté autant que le Ministre de l'intérieur qui a demandé audit gouverneur de continuer à vaquer à ses occupations estimant manifestement qu'il se trouvait devant un acte réglementaire posé par des autorités sous sa tutelle !

Enfin, la lecture des dispositions des articles 160, 1 et 162, 2 de la Constitution semblent établir une distinction entre les lois, les actes ayant force de loi et les actes législatifs pour ne parler que d'eux. La clarification des mêmes notions s'imposent de toute urgence de manière à attirer l'attention du législateur sur les précautions utiles à prendre au moment de l'adoption de la loi portant organisation et fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature.

Aussi tout en saluant l'arrêt Kapuku qui nous accorde l'opportunité d'apporter notre contribution au débat que nous préconisons en la matière, ne pouvons-nous nous empêcher de nous demander s'il a été pris dans le respect des compétences de la Cour constitutionnelle telles que circonscrites ci-haut et partant s'il confirme notre impression de départ en rapport avec  la consécration de la soumission non seulement des gouvernés mais également des gouvernants à la loi c'est-à-dire de la consolidation de l'Etat de droit. Plus précisément, nous nous proposons dans les lignes qui suivent de scruter la Constitution afin d'en dégager les définitions des expressions précitées avant de conclure si, telle qu'adoptée par l'Assemblée provinciale du Kasaï occidental dans le cadre de son pouvoir de contrôle parlementaire, la motion de défiance mérite la qualification d'acte législatif que la Cour suprême de justice lui a prêtée.


LA CONSTITUTION EN AFRIQUE vous invite à lire la suite du commentaire de Me Marcel Wetsh’okonda Koso Senga ICI

* Avocat au Barreau près la Cour d'appel de Kinshasa/Gombe, Diplômé de troisième cycle en droits fondamentaux de l'Université de Nantes, candidat au Diplôme d'études spéciales en droit public à la faculté de droit de l'Université de Kinshasa et ancien Directeur national de la Campagne pour les droits de l'homme au Congo (CDHC-ASBL), marcwetshk@yahoo.fr.

[1] Article 223 de la Constitution de la République démocratique du Congo, Kinshasa, Journal officiel de la République démocratique du Congo, 47^ème année, numéro spécial, 18 février 2006, p 4. Ci-après appelée la Constitution.

[2] Sur la Congolisation, lire notamment Bwana N'sefu Lumanu Mulenda, Les révisions constitutionnelles au Zaïre, étude d'une dynamique de construction-destruction d'un ordre politique, Genève, Genève-Afrique, Vol. XXVII, n°2, pp 41-43 ; Daba E.L, De la République à l'Etat du citoyen, Editions Uhuru, universal connexion,1992, pp 54-81 ; Ndaywel E Nziem, Histoire du Zaïre, de l'héritage ancien à l'âge contemporain, Paris, Duculot , Afrique Editions, Agence de la francophonie, 1997, 918 p ; Mulambu Mvuluya, « Démocratie et prévention des crises en R.D.C », in Gamela Nginu O. ( sous la dir. de), La lutte contre la pauvreté, la prévention des crises, le développement socio-politique et la démocratie, Kinshasa, I.D.L.P, S.D, pp 10-33.

[3] Sur les différentes crises politiques depuis 1960, lire avec intérêt, Gamela Nginu O., op.cit.

[4] Cette expression est empruntée à Robert Badinter, lire à ce sujet, Jegouzo Y. (sous la dir. de), Droit constitutionnel et instituions politiques, Annales de droit, DEUG de droit, 1^ère année, session 1996, Paris, Dalloz, 1995, pp 57-63.

[5] A titre d'exemple, la querelle autour de l'étendue du pouvoir du Président de la République en matière de nomination des animateurs de la territoriale a été tranchée par la Cour suprême de justice à travers son avis consultatif RL n°09 du 20 janvier 2004. Lire à ce sujet Kaluba Dibwa D., La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public congolais, lecture critique de certaines décisions de la Cour suprême de justice d'avant la Constitution du 18 février 2006, Kinshasa, Ed. Eucalyptus, pp 70-81. Il en est de même de celle portant sur le sort des animateurs de la transition éjectés de leur Composante ou Entité d'origine, objet de l'arrêt de la Cour suprême de justice n°R.Const.28/TSR du 24 février 2006 communément appelé arrêt Olivier Kamitatu. Lire à ce sujet, la note de Okitonembo Wetshongunda L., in Revue de droit africain, doctrine et jurisprudence, n°38, Bruxelles, 2006, pp 103-113.  Il faut cependant déplorer la soustraction à la même cour de certaines affaires qui auraient pu trouver auprès d'elle un règlement conforme à la loi en général et à la Constitution en particulier. Il en est ainsi de l'affaire relative aux parlementaires binationaux mais également de celle relative à la consommation à la source de la part du budget national alloué aux provinces. Si dans le premier cas, c'est la solution politique du « moratoire » (qui signifiait qu'aucune décision n'était prise pour un temps indéterminé) qui a été privilégiée par l'Assemblée nationale, dans la seconde, c'est le Président de la République qui a usé de son influence en demandant aux autorités provinciales d'attendre l'adoption de la loi sur la décentralisation. Lire à ce sujet Mbata Betukumeso Mangu A., « Suprématie de la Constitution, indépendance du pouvoir judiciaire et gouvernance démocratique en République démocratique du Congo », in Bakandeja wa Mpungu G., Mbata Betukumeso Mangu A., et Kienge Kienge Intudi R., Participation et responsabilité des acteurs dans un contexte d'émergence démocratique en République démocratique du Congo, Actes des journées scientifiques de la faculté de droit de l'Université de Kinshasa, 18-19 juin 2007, Kinshasa, Presses de l'Université de Kinshasa, 2007, p 404. Pire encore, l'Assemblée nationale a formulé des critiques virulentes à l'endroit de la Cour suprême de justice en rapport avec le règlement du contentieux des élections législatives lequel a aboutit à l'invalidation des mandats de dix-huit députés. Sur ce comportement, lire Boshab E., « Le principe de la séparation des pouvoirs à l'épreuve de l'interprétation des arrêts de la Cour suprême de justice par l'Assemblée nationale en matière de contentieux électoral », in Bakandeja, Mbata et Kienge Kienge., op.cit, pp 19-27.

[6] Matadi Nenga Gamanda, La question du pouvoir judiciaire en République démocratique du Congo, contribution à une étude de la réforme, Kinshasa, Droit et idées nouvelles, 2001, pp 377-378 ; lire également Mabanga Monga Mabanga, Le contentieux constitutionnel congolais, Kinshasa, Editions Universitaires Africaines, 1999.

[7] Voir la liste des arrêts de la Cour suprême de justice en matière de contrôle de constitutionnalité stricto sensu en annexe. L'on notera également que les élections présidentielles, législatives, législatives provinciales et sénatoriales ont donné lieu à une importante jurisprudence en matière électorale, jurisprudence qui fait déjà l'objet de premiers commentaires. Lire notamment : Katuala Kaba Kashala, La jurisprudence électorale congolaise commentée, The Carter Center, 2007, Kinshasa ; J-M Eley Lofele, Le contentieux électoral en République démocratique du Congo, législation, doctrine, plaidoiries, jurisprudence, inédit.

[8] Cette expression est quant à elle empruntée à Louis Favoreu, Jegouzo Y., op.cit, p 60.

[9] Lire l'Exposé des motifs de la Constitution de la République démocratique du Congo, op.cit, p 4.

[10] Article 161 de la Constitution.

[11] Notamment les articles 160 à 162 de la Constitution.

[12] Article 160 de l'Ordonnance-loi n°82-020 du 31 mars 1982 portant Code de l'organisation et de la compétence judiciaires, Journal officiel de la République du Zaïre, 23^ème année, n°7, 1^er avril 1982, p 53.

[13] Kamidi Ofit R., Le système judiciaire congolais, organisation et compétence, Kinshasa, Editions FITO, 1999, pp 160-161. Le COCJ est d'application en attendant l'adoption de la loi portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle dont le projet, finalisé par la Commission permanente de reforme du droit congolais n'attend plus que son adoption par le Gouvernement avant sa soumission au Parlement :  Commission permanente de reforme du droit congolais, Projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, document n°07/SC/001/2007, mai 2007, 20 pages (l'auteur en détient une copie.)

[14] Article 74.

[15] Article 76,1.

[16] Article 76, 3.

[17] Article 76, 4.

[18] Article 99, 1.

[19] Article 99, 3.

[20] Articles 163  à 167.

[21] Article 161, 4.

[22] Article 161, 3.

[23] Article 161, 1.

[24] Articles 124 et  160, 2.

[25] Articles 160, 1 et 162, 2.

[26] Article 162, 1.

[27] Article 216 de la Constitution.

[28] Article 128 de la Constitution.

[29] Article 145 de la Constitution.

[30] Articles 153 et 154 de la Constitution relatifs respectivement aux lois organiques sur la Cour de Cassation et le Conseil d'Etat.

[31] Cette interprétation est d'ailleurs confirmée par le projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle précité, lequel n'ajoute aux attributions reprises ci-avant que celle relative à la rétraction en tout ou en partie, des décisions rendues par les cours et tribunaux et coulées en force de chose jugée tout en soulignant qu'il ne s'agit ici que d'une conséquence logique des arrêts d'inconstitutionnalité.

[32] Wasenda N'songo, Contentieux administratif congolais, essai d'analyse de doctrine et de jurisprudence, Kinshasa, Collection Informations juridiques, 1998, p 99.

[33] Pactet P., Institutions politiques et droit constitutionnel, 9^ème édition, Paris, Masson, 1989, pp 508-519; Duverger M., La Cinquième République, 3^ème édition, Paris, P.U.F, 1963, p 129-130 ; Burdeau G., Droit constitutionnel et institutions politiques, 14^ème édition, Paris, L.G.D.J, 1969, pp 543-547 ; Hamon F. et Troper M., op.cit,  pp 707-749 ; Ardent P., Institutions politiques et droit constitutionnel, 17^ème édition, L.G.D.J, 2005, pp 562-584 ; Chantebout B., Droit constitutionnel, Paris, Armand Colin, 2005,pp 510-523.

[34] Mulumba C., « Le pouvoir législatif dans la Constitution du 24 juin 1967 », Cahiers économiques et sociaux, Vol. VII, Cahier n°1, mars 1969, pp ; Lamy E., Le droit privé zaïrois, vol. 1, Introduction à l'étude du droit écrit et du droit coutumier zaïrois, Kinshasa, PUZ, 1975, p 155 ; Bomandeke Bonyeka, Le Parlement congolais sous la Loi fondamentale, Kinshasa, P.U.Z,  1992, p 206.

[35] Kambale Kalume P., « L'arrêt de la Cour suprême de justice du 22 mars 1995 sur la liberté de manifestation au Zaïre », Revue interdisciplinaire de droits de l'homme, Vol. I, numéro 2, mai-août 1995, pp 40-59 ; Dibunda Kabuinji, « De la constitutionnalité de l'Ordonnance n°25/505 du 5 octobre 1959 relative aux réunions et manifestations publiques, Kinshasa », Justice, science et paix n°24, 1995, pp 2-6.

[36] Okitonembo Wetshongunda, « La théorie des actes de gouvernement dans l'arrêt de la Cour suprême de justice RA 459 et consorts du 26 septembre 2001 sur la révocation de 315 magistrats », Les Analyses juridiques n°5, 2005, Lubumbashi, pp 13-27 ; Kaluba Dibwa D., La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit constitutionnel congolais, lecture critique de certaines décisions de la Cour suprême de justice d'avant la Constitution du 18 février 2006, Kinshasa, Editions Eucalyptus, 2007, pp 90-92.

[37] RCE/DN/KN/372 du 28 février 2008, Kikaya Bin Karubi c/Assumani, avec note de Tshizanga Mutshipangu, Les Analyses juridiques n°11, Lubumbashi, 2007, pp 51-53.

[38] Kananga, 21 juin 2007, RC.DG. 001, Trésor Kapuku Ngoy c/ Assemblée provinciale du Kasaï occidental (arrêt inédit disponible auprès de l'auteur).