A chaque élection son code électoral. Le Sénégal contemporain illustre à souhait la propension du législateur africain à revoir et à corriger sans cesse les règles du jeu démocratique, à les adapter à un scrutin donné, à quelques mois, voire à quelques semaines, de sa tenue.

Il suffit de consulter

la dernière édition du CODE ELECTORAL sénégalais, applicable aux élections locales du 22 mars 2009

pour prendre la mesure d’une insécurité récurrente, qui ruine la confiance dans le droit. A ce jour, pas moins de 38 textes sont venus modifier le mythique et consensuel code électoral de 1992.

Même conformes à la Constitution, ces changements intempestifs nuisent à la qualité des normes, préoccupation fondamentale dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste : faute d’être prévisibles, clairs et/ou intelligibles, des pans entiers du droit électoral s’apparentent à une « bouillie » législative indigeste. Les manifestations brutes, voire brutales, de la « loi » de la majorité nourrissent une société du soupçon, où les opposants dénoncent avec virulence des coups de force épousant les caprices du prince et, en substance, capitulent avant d’avoir livré le moindre combat électoral. Dans une telle société, rongée par une sorte de guerre civile légale, le pouvoir apparaît comme une forteresse imprenable ; et la perspective de l’alternance, « symbole de démocraties pacifiées »[1], s’éloigne inexorablement.

Ces observations générales, formulées par votre serviteur à l’occasion de la conférence internationale de Cotonou "Les défis de l'alternance démocratique" (23-25 février 2009), valent, me semble-t-il, pour la dernière modification du Code électoral du Sénégal, opérée par la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009.

Je vous propose, dans les lignes qui suivent, une analyse succincte du contexte d’adoption de cette loi, de son contenu et de sa compatibilité avec le droit supérieur, particulièrement celui de la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO).

Le code dans son contexte

La LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009, issue d’un projet du 30 décembre 2008, a été adoptée par un parlement presque entièrement acquis au Parti démocratique sénégalais (PDS)[2] et promulguée par le Président Abdoulaye Wade, peu après le décret du 31 décembre 2008 de convocation du corps électoral pour les élections régionales, municipales et rurales. C’est dire qu’elle s’inscrit dans le contexte singulier d’un hyper-présidentialisme majoritaire, où la Constitution est le jouet du prince, où tout le droit est façonné discrétionnairement par lui ou par ses obligés.

La LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 apparaît ainsi comme le dernier avatar d’un « bougisme » affectant, d’une part, les conditions d’exercice de la démocratie locale, d’autre part, l’organisation territoriale de la République du Sénégal.

Alors que « La périodicité régulière des consultations électorales est un des éléments nécessaires à la vie démocratique »[3], le renouvellement général des conseils des collectivités locales élus le 12 mai 2002 s’est fait attendre. La loi n°2007-24 du 22 mai 2007 a, d’abord, repoussé les élections locales au 18 mai 2008, pour tenir compte … du report, par le pouvoir de révision, des élections législatives. La loi n°2008-15 du 18 mars 2008 a ensuite fixé l’échéance au 22 mars 2009, pour que les populations intériorisent la création, par le législateur, de nouvelles régions. A ces reports s’ajoute le recours banalisé aux délégations spéciales qui administrent nombre de collectivités locales, à la place des conseils élus. De tels tempéraments à l'article 102 de la Constitution de 2001 - Les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s'administrent librement par des assemblées élues. – ne sont pas des signes de bonne santé de la démocratie locale. Cette dernière ne peut que sortir revivifiée du scrutin du 22 mars 2009.

L’organisation territoriale de la République du Sénégal a été aussi chamboulée, avant la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009. Le redécoupage des territoires administratifs a fait l’objet d’une série de textes législatif et réglementaires :

- la loi n°2008-14 du 18 mars 2008, qui a justifié le dernier report des élections locales, a porté de 11 à 14 le nombre de régions, dans le but affiché de créer des entités viables, capables de relancer l’action publique en faveur du développement ;

- cette loi a été appliquée et complétés par 8 décrets, pris dans le second semestre 2008 mais tous publiés au Journal Officiel du 31 décembre 2008, moins de trois mois avant les élections locales.

L’augmentation subite du nombre de circonscriptions déconcentrées de l’Etat et de collectivités locales a changé substantiellement la trame politico-administrative du scrutin du 22 mars 2009 : la nouvelle carte territoriale était de nature à créer une certaine confusion dans les esprits, du côté des citoyens comme de l’opposition, tout en constituant une réponse à la sempiternelle « lutte des places », qui oblige les pouvoirs africains à redoubler d’ingéniosité.

La LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 est venue en quelque sorte couronner ce processus de décomposition/recomposition du pouvoir local.

Vous trouverez la suite et la fin de cet article ICI

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/

La Constitution est une boussole éthique, mais pas l’antidote à tous les maux qui gangrènent la vie politique, dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste émergent. C’est ce qui ressort de l'ARRET de la Cour Constitutionnelle du Niger N° 002/CC/MC du 26 février 2009 validant la très controversée loi sur les indemnités et avantages parlementaires.

Cet arrêt vide le volet juridique du contentieux relatif au train de vie des députés, contentieux qui oppose, depuis le printemps 2008, l'Assemblée Nationale et les organisations de la société civile. Le 13 juin 2008, par ARRET N°001/CC/MC, la Cour Constitutionnelle a bien cassé la loi portant statut du député. Seulement, elle a, pour l’essentiel sanctionné un vice d’incompétence négative, à savoir le renvoi par le législateur organique à des « délibérations » de l'Assemblée Nationale pour la détermination du taux des allocations familiales des députés et l’octroi, à leur bénéfice, d’avantages complémentaires. Comme l’indiquait votre serviteur, « la Cour Constitutionnelle n'a pas donné raison aux contempteurs de la loi ; elle n'a pas - à proprement parler - condamné la gabegie de l'Assemblée Nationale […] et la loi pourrait être corrigée pour prévoir expressément toutes les indemnités à verser aux membres et responsables de la représentation nationale ».

Début 2009, la session extraordinaire "mains propres" initiée par l'exécutif pouvait donner à penser que l'Assemblée Nationale oeuvrerait à la moralisation attendue de la fonction parlementaire. Mais c’était sans compter sur la capacité des députés de faire corps pour rejeter toute remise en cause de leurs privilèges. L'Assemblée Nationale a ainsi refusé à l’exécutif la ratification de l’ordonnance portant code des marchés publics et, surtout, la levée de l’immunité parlementaire de trois députés. Et, si la loi de finances pour 2009 a été rectifiée pour annuler les versements inconstitutionnels au regard de l'ARRET N°001/CC/MC du 13 juin 2008, les députés, par la voix du Président de la commission des finances, ont tenu à livrer leur lecture – juridiquement impeccable - de l’arrêt ; ils s’en sont également pris aux organisations de la société civile, aux « tuteurs autoproclamés de l’Etat du Niger et du peuple nigérien, [qui] se sont emparés du sujet pour un "retraitement" à base de fantaisie, d’élucubrations, d’extrapolation et d’approximation dans l’unique but de manipuler l’opinion publique nationale et internationale en vue de discréditer le parlement nigérien ».

Le 13 février 2009, s’est ouverte une seconde session extraordinaire, dont la nécessité et les enjeux ont été exposés par Mahamane Ousmane, le Président de l'Assemblée Nationale. Le lendemain, nonobstant l'avis défavorable du Gouvernement,  par 107 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention, a été adoptée la proposition de loi portant indemnités et avantages parlementaires. Le texte détaille tous les éléments de rémunération, en numéraire et en nature, octroyés aux responsables et membres de la représentation nationale ; il se borne à tirer les leçons de droit de l'ARRET N°001/CC/MC du 13 juin 2008 pour légaliser les indemnités et avantages "faramineux" dénoncés par les organisations de la société civile. Sur saisine du Président de l'Assemblée Nationale, la Cour Constitutionnelle, par ARRET N° 002/CC/MC du 26 février 2009, a dû reconnaître que le législateur organique avait respecté les formes et procédures qu’impose la Constitution du 9 août 1999. Sur le fond, la Cour a refusé, à juste titre, de se substituer à l'Assemblée Nationale pour se prononcer sur le bien-fondé et sur le niveau des indemnités et avantages parlementaires : « la Cour Constitutionnelle est juge de la conformité à la Constitution abstraction faite de toute considération d’opportunité ». En l’absence de toute directive déontologique précise adressée par le Constituant au législateur organique, le juge constitutionnel n’avait d’autre choix que de valider la loi sur les indemnités et avantages parlementaires, contre laquelle des citoyens manifestaient le 26 février 2009, le jour où il rendait sa sentence.

Les organisations de la société civile espèrent, désormais, que le Président Tandja refusera de promulguer la loi. Mais il n’est pas certain que le Chef de l’Etat engage un nouveau bras de fer avec une Assemblée Nationale qui, pour le meilleur et le pire, a fait la démonstration de sa puissance et avec laquelle il lui faudrait compter pour concrétiser le dessein - inconstitutionnel - qui lui est prêté de briguer un troisième mandat ou de prolonger son mandat en cours.

Décidément, la Constitution ne protège pas contre la gabegie des députés. « Pour qu’une classe minoritaire d’agents publics ou d’opérateurs économiques ne continue pas d’accaparer l’essentiel du produit national, le Niger aurait besoin d’un Etat fort, placé sous le contrôle d’une opinion publique vigilante »[1].

Stéphane Bolle

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/