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Stéphane BOLLE

Maître de conférences
HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III 
 

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La Constitution en Afrique est un espace d'expression, de réflexion et d'échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde.
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Au plaisir d'échanger avec vous

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III

 

Samedi 21 mars 2009
- Publié dans : Sénégal
Par Stéphane Bolle



Suite et fin de l’article "Le code des élections locales du 22 mars 2009"

Un code inique ?

 

La trente-huitième modification du Code électoral du Sénégal porte sur

- le mode de scrutin pour l’élection des conseillers régionaux, municipaux et ruraux ;

- les effectifs des conseils régionaux, municipaux et ruraux ;

- le nombre de candidats suppléants sur les listes aux élections locales.

 

L’opposition s’est insurgée contre le changement de mode de scrutin, qui revient sur la formule consensuelle de la loi n°2006-41 du 11 décembre 2006, aux termes de laquelle 60% des membres d’un conseil régional, municipal ou rural devaient être élus à la représentation proportionnelle et 40% au scrutin majoritaire. La LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 a rétabli le système de 1992 ; aussi, le 22 mars 2009, 50% des conseillers locaux seront élus à la représentation proportionnelle et 50% au scrutin majoritaire. Si, dans chaque localité, la « loi du 50/50 » avantagera les vainqueurs du scrutin, qu’ils soient des soutiens du pouvoir central actuel ou des opposants, et réduira la représentation des vaincus, elle peut difficilement être considérée comme antidémocratique. Le législateur a modifié, somme toute à la marge, un mode de scrutin mixte à un tour – alors qu’en France les modes de scrutin mixtes appliquées à certaines élections municipales et aux régionales comportent deux tours – ; et ce système, quelle que soit la variante, privilégie l’émergence d’une très large – d’une trop large ? - majorité de gestion sur toute autre considération. C’est moins le principe que les modalités qui ont été changés. Et il ne faut pas perdre de vue que le mode de scrutin idéal, celui qui allierait harmonieusement efficacité et justice, n’existe pas dans l'absolu. Surtout, « un mode de scrutin ne fait pas, à lui tout seul, la démocratie. Il peut en déterminer la forme, la favoriser, il ne peut en aucun cas la créer ex nihilo »[1]. En toute hypothèse, la « loi du 50/50 » ne tuera pas le pluralisme politique puisqu’elle permettra aux sénégalais, le 22 mars 2009, de départager les partis et coalitions en compétition, de se choisir des équipes de gestion locales, sans priver de toute représentation la ou les minorités. Mais pourquoi fallait-il absolument changer la règle du jeu à quelques semaines seulement du scrutin ?

 

Concomitamment, la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 a amendé le code électoral version 2006 et augmenté les effectifs des conseils régionaux – de cinq unités – et de certains conseils municipaux ou ruraux – d’une unité -, de manière à ce que chaque conseil comprenne un nombre pair d’élus. Le législateur a donc grandement simplifié le système, en permettant à chaque protagoniste de déterminer aisément, sans doute possible, au vu des décrets du 16 janvier 2009, les sièges à pourvoir au scrutin majoritaire et ceux à pourvoir à la représentation proportionnelle. Mécaniquement, la « loi du 50/50 » a eu aussi pour effet d’accroître le nombre de sièges à répartir entre les prétendants au pouvoir local ; il y a là un très léger bémol à la réduction de la part proportionnelle pour l’attribution des mandats locaux.

 

Enfin, la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 a ajusté le nombre de suppléants devant figurer sur chaque liste de candidats aux élections régionales, municipales et rurales. Pour la part proportionnelle, ce nombre a été logiquement réduit à la moitié des sièges à pourvoir – au lieu de la totalité –, les vacances étant d’abord comblées par l’appel aux titulaires non élus. Pour la part majoritaire, le nombre de suppléants est désormais égal à celui des sièges à pourvoir – au lieu de la moitié -, toute vacance étant comblée par l’appel à un suppléant. Si, d’un point de vue technique, la mesure paraît tout à fait convenable, le temps a pu manquer aux partis politiques pour en maîtriser parfaitement les subtilités et fixer, sans risque d’erreur, le nombre exact de candidats titulaires et suppléants à présenter dans chaque collectivité locale.

 

Au total, le contenu même de la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 peut être discuté sur le plan politique, mais il ne semble pas que les nouvelles règles puissent fausser la compétition du 22 mars 2009, en prédéterminer les résultats.

 

Un code illicite ?

 

Force est de reconnaître que l’évaluation de la correction juridique de la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 se heurtait et se heurte à des obstacles pratiquement infranchissables.

 

Il est symptomatique que la contestation devant le Conseil Constitutionnel de la constitutionnalité de la trente-huitième modification du Code électoral n’ait pas été évoquée dans le débat public. L’institution, il est vrai, a mauvaise presse ; les opposants et la doctrine (cf "A la découverte du Conseil Constitutionnel du Sénégal") ne manquent pas une occasion de critiquer, parfois avec virulence, ses décisions – d’irrecevabilité, d’incompétence ou de fond - qui serviraient le pouvoir et cautionneraient ses dérives. Plus prosaïquement, le contentieux constitutionnel des lois en instance de promulgation se trouve paralysé par la « grève de la saisine », qu’observent, depuis toujours, les parlementaires à l’égard de certaines lois (cf, par exemple, "Le Conseil Constitutionnel, juge oublié de la loi fiscale"), ou par la « saisine impossible », celle que dicte la configuration politique actuelle du Parlement résultant du boycott par l’opposition des dernières élections de 2007. Parce qu’un groupe de députés ou de sénateurs contestataires, représentant 1/10ième seulement de leur assemblée – fraction assez faible de la représentation nationale exigée par l'article 74 de la Constitution de 2001 -, ne peut se dégager, la constitutionnalité d’une loi électorale décriée ne peut être attaquée. Cette situation ne lasse pas d’interroger sur le devenir de l’Etat de droit constitutionnel au Sénégal.

 

Reste à savoir si la faille peut être réduite par l’invocation du droit de la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et, plus précisément, du Protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance. A l’évidence, la conventionnalité formelle de la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 peut être sérieusement mise en doute ; seulement, les termes équivoques du Protocole et, surtout, un système de sanctions évanescent ne faisaient pas peser sur le législateur sénégalais de vraies obligations.

 

Les opposants ont dénoncé avec fracas la violation par la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 de l'article 2 1. du Protocole, en vertu duquel « Aucune réforme substantielle de la loi électorale ne doit intervenir dans les six (6) mois précédant les élections, sans le consentement d’une large majorité des acteurs politiques ». Certains éléments de l’infraction paraissent établis : la « loi du 50/50 » peut parfaitement être qualifiée de « réforme substantielle de la loi électorale », dès lors qu’elle modifie le mode de scrutin, une règle cardinale de la compétition électorale; et elle a bien été promulguée dans la période visée par le Protocole, à savoir deux mois avant les élections locales. Mais une incertitude subsiste : que faut-il entendre par « consentement d’une large majorité des acteurs politiques » ? Comment apprécie-t-on le consentement requis lorsque la loi a été votée à une très large majorité des parlementaires, qui peuvent être considérés comme « des acteurs politiques » ? Suffit-il qu’un seul parti d’opposition rejette à temps une réforme électorale pour la frapper d’illicéité ? Le contenu précis de cette obligation conventionnelle pesant sur la procédure législative ne se laisse pas facilement appréhender.

 

Enfin et surtout, quand bien même la violation du Protocole serait avérée, LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 ne serait pas anéantie. Il va de soi que le juriste ne saurait faire siennes les déclarations d'un porte-parole du PDS : « Les recommandations de la CEDEAO ne sont que des recommandations. Les pays ont leur souveraineté et je pense qu'ici au Sénégal, personne ne pourra venir faire les lois à notre place ». La lecture du Protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance enseigne, en effet, que les Etats parties ont pris des engagements et que leur méconnaissance expose l’Etat contrevenant à des sanctions. Seulement, il appert, au vu du Chapitre II du Protocole, qu’une loi inconventionnelle ne disparaîtrait pas de l’ordonnancement juridique. Comme l’a justement indiqué le professeur Babacar GUEYE, « le Sénégal ne risque rien du tout. Le Sénégal ne risque pas d'être mis au banc des accusés. Il n'y a pas de sanctions juridiques » ; "Malheureusement … la sanction sera morale et politique, d'autant que notre pays a toujours été cité en exemple, a toujours occupé la position de leader en matière de démocratie et de droits humains (au sein de la CEDEAO). Et là, le fait de violer cette disposition du protocole de la CEDEAO va entamer un tout petit peu cette réputation du Sénégal."

  

Décrié sans être inique, probablement illicite sans pouvoir être annulé, le code des élections locales du 22 mars 2009 ne fera pas à lui seul l’élection. Aux électeurs de faire entendre leur voix souveraine !

 

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/



[1] Slim LAGHMANI, « Existe-t-il un mode de scrutin démocratique ?», in Le suffrage universel, Presses de l’Université des Sciences Sociales de Toulouse, 1994, p. 108.

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Mercredi 18 mars 2009
- Publié dans : Sénégal
Par Stéphane Bolle


A chaque élection son code électoral. Le Sénégal contemporain illustre à souhait la propension du législateur africain à revoir et à corriger sans cesse les règles du jeu démocratique, à les adapter à un scrutin donné, à quelques mois, voire à quelques semaines, de sa tenue.

 

Il suffit de consulter

 

la dernière édition du CODE ELECTORAL sénégalais, applicable aux élections locales du 22 mars 2009

 

pour prendre la mesure d’une insécurité récurrente, qui ruine la confiance dans le droit. A ce jour, pas moins de 38 textes sont venus modifier le mythique et consensuel code électoral de 1992.

 

Même conformes à la Constitution, ces changements intempestifs nuisent à la qualité des normes, préoccupation fondamentale dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste : faute d’être prévisibles, clairs et/ou intelligibles, des pans entiers du droit électoral s’apparentent à une « bouillie » législative indigeste. Les manifestations brutes, voire brutales, de la « loi » de la majorité nourrissent une société du soupçon, où les opposants dénoncent avec virulence des coups de force épousant les caprices du prince et, en substance, capitulent avant d’avoir livré le moindre combat électoral. Dans une telle société, rongée par une sorte de guerre civile légale, le pouvoir apparaît comme une forteresse imprenable ; et la perspective de l’alternance, « symbole de démocraties pacifiées »[1], s’éloigne inexorablement.

 

Ces observations générales, formulées par votre serviteur à l’occasion de la conférence internationale de Cotonou "Les défis de l'alternance démocratique" (23-25 février 2009), valent, me semble-t-il, pour la dernière modification du Code électoral du Sénégal, opérée par la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009.

 

Je vous propose, dans les lignes qui suivent, une analyse succincte du contexte d’adoption de cette loi, de son contenu et de sa compatibilité avec le droit supérieur, particulièrement celui de la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO).

 

Le code dans son contexte

 

La LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009, issue d’un projet du 30 décembre 2008, a été adoptée par un parlement presque entièrement acquis au Parti démocratique sénégalais (PDS)[2] et promulguée par le Président Abdoulaye Wade, peu après le décret du 31 décembre 2008 de convocation du corps électoral pour les élections régionales, municipales et rurales. C’est dire qu’elle s’inscrit dans le contexte singulier d’un hyper-présidentialisme majoritaire, où la Constitution est le jouet du prince, où tout le droit est façonné discrétionnairement par lui ou par ses obligés.

 

La LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 apparaît ainsi comme le dernier avatar d’un « bougisme » affectant, d’une part, les conditions d’exercice de la démocratie locale, d’autre part, l’organisation territoriale de la République du Sénégal.

 

Alors que « La périodicité régulière des consultations électorales est un des éléments nécessaires à la vie démocratique »[3], le renouvellement général des conseils des collectivités locales élus le 12 mai 2002 s’est fait attendre. La loi n°2007-24 du 22 mai 2007 a, d’abord, repoussé les élections locales au 18 mai 2008, pour tenir compte … du report, par le pouvoir de révision, des élections législatives. La loi n°2008-15 du 18 mars 2008 a ensuite fixé l’échéance au 22 mars 2009, pour que les populations intériorisent la création, par le législateur, de nouvelles régions. A ces reports s’ajoute le recours banalisé aux délégations spéciales qui administrent nombre de collectivités locales, à la place des conseils élus. De tels tempéraments à l'article 102 de la Constitution de 2001 - Les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s'administrent librement par des assemblées élues. – ne sont pas des signes de bonne santé de la démocratie locale. Cette dernière ne peut que sortir revivifiée du scrutin du 22 mars 2009.

 

L’organisation territoriale de la République du Sénégal a été aussi chamboulée, avant la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009. Le redécoupage des territoires administratifs a fait l’objet d’une série de textes législatif et réglementaires :

- la loi n°2008-14 du 18 mars 2008, qui a justifié le dernier report des élections locales, a porté de 11 à 14 le nombre de régions, dans le but affiché de créer des entités viables, capables de relancer l’action publique en faveur du développement ;

- cette loi a été appliquée et complétés par 8 décrets, pris dans le second semestre 2008 mais tous publiés au Journal Officiel du 31 décembre 2008, moins de trois mois avant les élections locales.

L’augmentation subite du nombre de circonscriptions déconcentrées de l’Etat et de collectivités locales a changé substantiellement la trame politico-administrative du scrutin du 22 mars 2009 : la nouvelle carte territoriale était de nature à créer une certaine confusion dans les esprits, du côté des citoyens comme de l’opposition, tout en constituant une réponse à la sempiternelle « lutte des places », qui oblige les pouvoirs africains à redoubler d’ingéniosité.

 

La LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 est venue en quelque sorte couronner ce processus de décomposition/recomposition du pouvoir local.


Vous trouverez la suite et la fin de cet article ICI


 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/



[1] Constance GREWE, Hélène RUIZ FABRI, Droits constitutionnels européens, Paris, PUF, 1995, p. 432.

[2] L’opposition au parlement bicaméral est aujourd’hui réduite à la portion congrue. Lors des élections législatives du 3 juin 2007, boycottées par les principaux partis d’opposition, le PDS a remporté 131 des 150 sièges en compétition. Le nouveau Sénat, installé le 26 septembre 2007, est quant à lui une chambre haute d’inspiration bonapartiste controversée : le Président Abdoulaye Wade a nommé 65 sénateurs ; et son parti, le PDS, occupe 34 des 35 sièges pourvus au suffrage universel indirect lors des élections sénatoriales du 18 août 2007, également boycottées.

[3] Laurent TOUVET – Yves-Marie DOUBLET, Droit des élections, Paris, Economica, 2007, p. 164.

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Mercredi 11 mars 2009
- Publié dans : Sénégal
Par Stéphane Bolle


LA CONSTITUTION EN AFRIQUE
 a le plaisir de vous proposer de lire et de commenter sans modération une contribution originale d’Abdou Aziz Daba Kébé, Assistant à la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques de l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar (UCAD), qui met en exergue un segment de la justice constitutionnelle du Sénégal aujourd’hui à l’abandon, celui de la contestation de la loi fiscale :


 

QUELQUES REMARQUES SUR LE CONTENTIEUX CONSTITUTIONNEL FISCAL SENEGALAIS

 


Bonne lecture !

Au plaisir d’échanger

 


Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/

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Samedi 7 mars 2009
- Publié dans : Niger
Par Stéphane Bolle

La Constitution est une boussole éthique, mais pas l’antidote à tous les maux qui gangrènent la vie politique, dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste émergent. C’est ce qui ressort de l'ARRET de la Cour Constitutionnelle du Niger N° 002/CC/MC du 26 février 2009 validant la très controversée loi sur les indemnités et avantages parlementaires.

 

Cet arrêt vide le volet juridique du contentieux relatif au train de vie des députés, contentieux qui oppose, depuis le printemps 2008, l'Assemblée Nationale et les organisations de la société civile. Le 13 juin 2008, par ARRET N°001/CC/MC, la Cour Constitutionnelle a bien cassé la loi portant statut du député. Seulement, elle a, pour l’essentiel sanctionné un vice d’incompétence négative, à savoir le renvoi par le législateur organique à des « délibérations » de l'Assemblée Nationale pour la détermination du taux des allocations familiales des députés et l’octroi, à leur bénéfice, d’avantages complémentaires. Comme l’indiquait votre serviteur, « la Cour Constitutionnelle n'a pas donné raison aux contempteurs de la loi ; elle n'a pas - à proprement parler - condamné la gabegie de l'Assemblée Nationale […] et la loi pourrait être corrigée pour prévoir expressément toutes les indemnités à verser aux membres et responsables de la représentation nationale ».

 

Début 2009, la session extraordinaire "mains propres" initiée par l'exécutif pouvait donner à penser que l'Assemblée Nationale oeuvrerait à la moralisation attendue de la fonction parlementaire. Mais c’était sans compter sur la capacité des députés de faire corps pour rejeter toute remise en cause de leurs privilèges. L'Assemblée Nationale a ainsi refusé à l’exécutif la ratification de l’ordonnance portant code des marchés publics et, surtout, la levée de l’immunité parlementaire de trois députés. Et, si la loi de finances pour 2009 a été rectifiée pour annuler les versements inconstitutionnels au regard de l'ARRET N°001/CC/MC du 13 juin 2008, les députés, par la voix du Président de la commission des finances, ont tenu à livrer leur lecture – juridiquement impeccable - de l’arrêt ; ils s’en sont également pris aux organisations de la société civile, aux « tuteurs autoproclamés de l’Etat du Niger et du peuple nigérien, [qui] se sont emparés du sujet pour un "retraitement" à base de fantaisie, d’élucubrations, d’extrapolation et d’approximation dans l’unique but de manipuler l’opinion publique nationale et internationale en vue de discréditer le parlement nigérien ».

 

Le 13 février 2009, s’est ouverte une seconde session extraordinaire, dont la nécessité et les enjeux ont été exposés par Mahamane Ousmane, le Président de l'Assemblée Nationale. Le lendemain, nonobstant l'avis défavorable du Gouvernement,  par 107 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention, a été adoptée la proposition de loi portant indemnités et avantages parlementaires. Le texte détaille tous les éléments de rémunération, en numéraire et en nature, octroyés aux responsables et membres de la représentation nationale ; il se borne à tirer les leçons de droit de l'ARRET N°001/CC/MC du 13 juin 2008 pour légaliser les indemnités et avantages "faramineux" dénoncés par les organisations de la société civile. Sur saisine du Président de l'Assemblée Nationale, la Cour Constitutionnelle, par ARRET N° 002/CC/MC du 26 février 2009, a dû reconnaître que le législateur organique avait respecté les formes et procédures qu’impose la Constitution du 9 août 1999. Sur le fond, la Cour a refusé, à juste titre, de se substituer à l'Assemblée Nationale pour se prononcer sur le bien-fondé et sur le niveau des indemnités et avantages parlementaires : « la Cour Constitutionnelle est juge de la conformité à la Constitution abstraction faite de toute considération d’opportunité ». En l’absence de toute directive déontologique précise adressée par le Constituant au législateur organique, le juge constitutionnel n’avait d’autre choix que de valider la loi sur les indemnités et avantages parlementaires, contre laquelle des citoyens manifestaient le 26 février 2009, le jour où il rendait sa sentence.

 

Les organisations de la société civile espèrent, désormais, que le Président Tandja refusera de promulguer la loi. Mais il n’est pas certain que le Chef de l’Etat engage un nouveau bras de fer avec une Assemblée Nationale qui, pour le meilleur et le pire, a fait la démonstration de sa puissance et avec laquelle il lui faudrait compter pour concrétiser le dessein - inconstitutionnel - qui lui est prêté de briguer un troisième mandat ou de prolonger son mandat en cours.

 

Décidément, la Constitution ne protège pas contre la gabegie des députés. « Pour qu’une classe minoritaire d’agents publics ou d’opérateurs économiques ne continue pas d’accaparer l’essentiel du produit national, le Niger aurait besoin d’un Etat fort, placé sous le contrôle d’une opinion publique vigilante »[1].


 

Stéphane Bolle

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/



[1] Jean-Claude MAIGNAN, La difficile démocratisation du Niger, Paris, CHEAM, 2000, p. 169.

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