VOUS TROUVEREZ CI-DESSOUS LA SUITE ET LA FIN
DE
"Les africains
devraient-ils copier Sarkozy?"
RENOVER L'EXECUTIF ?
Lors de la décennie 1990, « les nombreux changements ont pour
objet principal un recadrage du chef de l'exécutif [...] Ces redéfinitions [...] normalisent incontestablement la situation de chefs d'Etat aux statuts antérieurement exorbitants. Mais dans le
cadre du constitutionnalisme libéral désormais établi, l'institution présidentielle n'en reste pas moins prépondérante dans l'ensemble des régimes africains »[1]. Elle a même été la principale bénéficiaire des reflux ultérieurs de ce constitutionnalisme. Le pouvoir de révision souverain pourrait-il/devrait-il s'aligner sur la rénovation annoncée des modalités d'exercice du pouvoir
exécutif en France ?
(1) Rétablir ou conserver la clause de l'alternance automatique
Article 2 du projet Sarkozy
Après le premier alinéa de l'article 6 de la
Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Nul ne peut accomplir plus de deux mandats consécutifs.
»
Nicolas Sarkozy, contre l'avis du comité Balladur, propose de limiter le nombre de mandats présidentiels. Une première qui intéresse en
Afrique francophone, partout où la Constitution a été révisée pour abolir la clause de l'alternance démocratique, règle d'or du néo-constitutionnalisme libéral de la décennie 1990. Ainsi, au
Cameroun, aux lendemains de la promulgation de la loi n°2008/001 de révision de la
Constitution, on pouvait écrire que "Limitation des mandats présidentiels: Sarkozy fait la leçon à Biya" : « Ce projet de réforme de la Constitution française initié par
Nicolas Sarkozy peut apparaître comme « une leçon de modernisation de la Constitution » adressée à Paul Biya. Qui vient de faire lever les verrous de la limitation des mandats présidentiels dans
la Constitution du Cameroun. On se souvient que les hiérarques du parti au pouvoir avaient justement pris entre autre l'exemple de la France qui, dans sa loi fondamentale, ne pratiquait plus la
limitation des mandats. Voilà qu'aujourd'hui, Nicolas Sarkozy, son gouvernement et (certainement) le parlement français annoncent le contraire des choses. Les dirigeants du Cameroun qui, au fil
des ans semblent ainsi pratiquer « le suivisme français » vont-ils revenir en arrière ? ».
Sur cette question extrêmement sensible (Voir A. LOADA, « La limitation du nombre de mandats présidentiels en Afrique
francophone », Afrilex, n°03/2003, p. 139 et s.: www.afrilex.u-bordeaux4.fr/pdf/3doc8loada.pdf), les aspirants à la rééligibilité à vie - et non pas à la présidence à vie, car les électeurs ne sont pas tenus de
reconduire le Président de la République sortant - pourraient méditer l'expose des motifs du projet Sarkozy : la clause à rétablir ou à conserver a pour objet de « garantir une respiration démocratique
dans l'exercice des fonctions suprêmes et d'inviter leur titulaire à agir plutôt qu'à chercher à se maintenir au pouvoir ».
(2) Plafonner les effectifs du Gouvernement
Article 3 du projet Sarkozy
L'article 8 de la
Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Une loi organique fixe le nombre maximum des ministres et celui des autres
membres du Gouvernement. »
Selon l'expose des
motifs, en rupture avec l'habitus politico-administratif de la V°
République, « Cette disposition introduit une discipline nécessaire dans une République moderne et stabilisera les structures administratives ». En Afrique
francophone, le principe constitutionnel d'un plafonnement des effectifs du Gouvernement contribuerait certainement à une moralisation du pouvoir : pourquoi des pays désargentés
devraient-ils continuer à supporter plus longtemps des exécutifs budgétivores ? Qui peut douter que le train de vie de certaines des équipes pléthoriques formées en 2007, à l'instar du
"l'éléphantesque" Gouvernement Gizenga I en République Démocratique du Congo (60
membres pour 62 millions d'habitants), du Gouvernement Jean Eyeghe Ndong au Gabon (50
membres pour 1 million 200 000 habitants !) ou du Gouvernement Ephraïm Inoni au
Cameroun (56 membres pour 16 millions d'habitants), grève excessivement les finances publiques ?
Reste à savoir quelle est la technique juridique la plus adaptée pour stopper l'inflation gouvernementale : le projet Sarkozy
renvoie au législateur organique le soin de déterminer le nombre maximum de membres du Gouvernement, qui pourrait donc être ajusté assez aisément au gré de la majorité parlementaire ; ne
serait-il pas plus efficient que ce nombre soit inscrit dans le marbre de la Constitution ?
(3) Associer le Parlement aux nominations
Article 4 du projet Sarkozy
L'article 13 de la
Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Une loi organique détermine les emplois, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa,
pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce
après avis d'une commission constituée de membres des deux assemblées du Parlement. Elle détermine la composition de cette commission ainsi que les modalités selon lesquelles son avis est rendu.
»
En France comme en Afrique francophone, le pouvoir discrétionnaire attribué au Président de la République de pourvoir à certains hauts
postes nourrit le présidentialisme. Le projet Sarkozy envisage d'en
tempérer les excès : selon l'expose des
motifs, « Parce qu'elles ne relèvent pas de l'autorité hiérarchique directe du Gouvernement, parce qu'elles ne sont soumises par ailleurs à aucune règle ou procédure
particulière et parce qu'elles revêtent une importance particulière pour la garantie des droits et libertés ou pour la vie économique et sociale de la Nation, ces nominations feront désormais
l'objet d'un droit de regard du Parlement ».
Force est de constater que le droit de regard envisagé ne va pas jusqu'au droit de veto reconnu au Sénat des Etats-Unis
par l'article II, section 2, 2. de la Constitution de 1787. Dans ces conditions, l'association du Parlement aux nominations ne
risque-t-elle pas d'être formelle ? D'autres mécanismes - présents dans certains pays africains, tels que l'élection du président d'une autorité par ses pairs, la présélection des
personnalités à nommer par une autorité indépendante ou l'approbation des choix présidentiels à une majorité qualifiée de parlementaires, ne seraient-ils pas davantage appropriés ? Dans
l'affirmative, le projet Sarkozy ouvre d'intéressantes pistes de réflexion, mais n'offre pas une solution « clefs en mains » aux constituants africains.
(4) Encadrer le recours aux pouvoirs exceptionnels
Article 5 du projet Sarkozy
L'article 16 de la
Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil
constitutionnel peut être saisi par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions énoncées au premier
alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante
jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée. »
Le projet Sarkozy vise à écarter l'exercice abusif et prolongé par le Président de la République des pouvoirs exceptionnels, dont il
peut discrétionnairement se saisir en cas de crise d'une extrême gravité. Selon l'expose des motifs, « Il
prévoit non plus seulement la consultation préalable du Conseil constitutionnel, mais aussi la saisine possible de ce dernier par les parlementaires à l'issue d'un délai de trente jours, puis son
auto-saisine un mois plus tard et à tout moment au-delà, aux fins de vérifier que les conditions de mise en oeuvre de ces pouvoirs sont toujours réunies ».
En Afrique, la copie - pas toujours conforme... - de l'article 16 ne va pas sans danger et un encadrement dans le temps des pouvoirs
exceptionnels serait une nouvelle digue contre, par exemple, l'hyper-présidentialisme
qui s'est exprimé récemment au Tchad. Seulement, il ne faut pas oublier que certains constituants africains ont déjà fait des choix dignes d'intérêt, en la matière. Ainsi au Bénin,
« L'Assemblée Nationale fixe le délai au terme duquel le Président de la République ne peut plus prendre des mesures exceptionnelles » (Constit. 1990, art. 69 alinéa 2). Par ailleurs, le projet Sarkozy ne modifie pas le
régime d'immunité juridictionnelle des mesures législatives exceptionnelles, alors qu'en République démocratique du Congo la Constitution les soumet expressément au contrôle de la Cour
Constitutionnelle (Constit. 2006, art. 145) et qu'au
Bénin la Cour Constitutionnelle les contrôle effectivement (depuis sa décision DCC
27-94 du 24 août 1994).
Le mimétisme inter-africain serait certainement plus approprié que la duplication du projet français de réforme des
institutions !
(5) Les présidents africains peuvent déjà s'exprimer devant leurs parlements
Article 7 du projet Sarkozy
Il est inséré, après le premier alinéa de l'article 18
de la Constitution, un alinéa ainsi rédigé :
« Il peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès
ou devant l'une ou l'autre de ses assemblées. Sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui n'est suivi d'aucun vote. »
Simple modernisation du droit de message aux assemblées pour les uns, nouveau pouvoir présidentiel pour les autres, la réforme de
l'article 18 de la Constitution - intelligemment critiquée sur EraBlog - fait débat en France. En Afrique,
lorsque la Constitution attribue expressément des pouvoirs de gouvernement au Président de la République, elle habilite souvent déjà le Président de la République à s'exprimer devant la ou les
assemblées, que le régime soit présidentiel ou semi-présidentiel. C'est là une anomalie : le Président de la République se voit reconnaître un droit constitutionnel sans contrepartie ;
il peut librement exposer sa politique devant la représentation nationale, sans avoir à craindre la moindre sanction, puisque son allocution ne peut donner lieu ni à un débat, ni à un vote. Le
cumul de l'autorité et de l'irresponsabilité - inhérent, hors cohabitation, au régime semi-présidentiel à la française, adopté presque partout en Afrique - n'est guère satisfaisant. Ne
faudrait-il pas le corriger ?
Pour les raisons exposées ci-dessus, le projet Sarkozy de rénovation de l'exécutif n'est pas à négliger dans les réflexions
constitutionnelles africaines, même si un alignement n'aurait pas grand sens.
DES DROITS NOUVEAUX POUR LES CITOYENS ?
La plupart des africanistes - non sans confondre le texte et la pratique - glosent sur la faible présence du citoyen dans
les constitutions africaines. Le pouvoir de révision souverain
pourrait-il/devrait-il reproduire la réforme des institutions françaises qui "vise aussi à ce que les citoyens soient davantage écoutés, à ce
que leurs aspirations soient mieux prises en comptes, à ce que leurs droits soient garantis plus efficacement" ?
(1) Les justiciables africains ont déjà le droit de contester la loi !
Article 26 du projet Sarkozy
Après l'article 61 de la Constitution, il est ajouté un article 61-1 ainsi rédigé :
« Art. 61-1. - Lorsque, à
l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur de la présente Constitution porte
atteinte aux droits et libertés que celle-ci garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, dans les conditions et
sous les réserves fixées par une loi organique. »
Article 27 du projet Sarkozy
Le premier alinéa de l'article 62 de la Constitution
est remplacé par les dispositions suivantes :
« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61 ne peut être promulguée
ni mise en application.
« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter
de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les
effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. »
Innovation considérable en France, le contrôle de la constitutionnalité des lois par voie d'exception a été institué, dans presque toute
l'Afrique francophone, il y a une quinzaine d'années. D'ailleurs, les constitutions en vigueur sont souvent plus généreuses que le projet Sarkozy.
Le justiciable africain peut, en général, contester n'importe quelle loi et invoquer tout vice affectant sa constitutionnalité, alors
que son homologue français ne pourra contester que les textes postérieurs à 1958 et sur le seul terrain de la violation de ses droits fondamentaux - au motif, fort contestable au demeurant, que les
vices de procédure ou d'incompétence « n'intéressent que les rapports entre les pouvoirs publics ». Pourquoi les constituants africains imiteraient-ils cette solution a
minima - prônée par le comité Vedel en 1993 - qui ne permet pas de purger l'ordre
juridique de certaines anomalies ? Pourquoi priveraient-ils le justiciable du droit de contester, au cours d'une instance, la constitutionnalité et de lois anciennes - promulguées sous la
dictature ! - et de lois potentiellement irrégulières en la forme - comme si de telles lois n'étaient pas potentiellement liberticides dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste ?
Dans la plupart des pays africains, la juridiction constitutionnelle est directement saisie par le justiciable ou le juge du fond, alors
que le projet Sarkozy prévoit - toujours dans la lignée du rapport du comité Vedel - un
mécanisme de filtrage des exceptions d'inconstitutionnalité par les juridictions suprêmes - Conseil d'Etat et Cour de cassation. Dès lors que la saisine directe n'a pas entraîné l'engorgement des
prétoires constitutionnels africains, l'alourdissement de la procédure ne paraît pas indiqué.
(3) Refondre le Conseil Supérieur de la Magistrature
Article 28 du projet Sarkozy
L'article 65 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature
comprend deux formations, l'une compétente à l'égard des magistrats du siège, l'autre à l'égard des magistrats du parquet.
« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la
Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'Etat désigné par le Conseil d'Etat, un avocat ainsi que six personnalités
n'appartenant ni au Parlement ni à l'ordre judiciaire désignées après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13. Deux de ces personnalités sont nommées par le Président
de la République, deux par le Président de l'Assemblée nationale, deux par le Président du Sénat.
« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près
la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège ainsi que le conseiller d'Etat, l'avocat et les six personnalités mentionnés à l'alinéa
précédent.
« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du siège fait
des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d'appel et pour celles de président de tribunal de grande instance.
Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Elle statue comme conseil de discipline des magistrats du siège.
« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet
donne son avis sur les nominations et les sanctions disciplinaires qui concernent les magistrats du parquet.
« Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut assister aux séances des formations du
Conseil supérieur de la magistrature.
« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent
article. »
Le projet Sarkozy de refonte du Conseil Supérieur de la Magistrature mériterait examen dans la plupart des pays africains : le CSM y est une institution
seconde, peu dissociable de l'exécutif et de son chef, et comparable à la formule antérieure à la révision constitutionnelle française du 27 juillet 1993.
La refonte du CSM pourrait être identiquement
motivée : « L'évolution du rôle que joue l'autorité judiciaire dans une démocratie moderne impose que le Président de la République cesse d'en assurer la
présidence ».
Mais, pour « chasser le loup de la bergerie », le constituant africain n'est pas obligé d'imiter le projet Sarkozy. Il convient de ne pas oublier que
certaines constitutions de la région sont d'ores et déjà plus avancées que celle de la France : au Togo (Constit. 1992, art. 116), le Président de la Cour Suprême préside le
CSM ; en République Démocratique du Congo (Constit. 2006, art. 152),
le CSM n'est composé que de hauts magistrats es qualités et de magistrats élus par leurs pairs. On se souvient que, dans ce dernier pays, la tentative de révision de la Constitution visant à ré-attribuer la présidence du CSM au Chef de
l'Etat a avorté en décembre 2007, ce qui n'a pas empêché le Président
Joseph Kabila de prendre les ordonnances contestées du 9 mars 2008, en l'absence du CSM de la Constitution de 2006.
C'est dire que la dé-présidentialisation du Conseil Supérieur de la Magistrature et, partant, du sommet de l'appareil judiciaire, constitue un enjeu de taille en
Afrique.
(3) Des autorités indépendantes sont déjà constitutionnalisées en Afrique !
Article 31 du projet Sarkozy
Il est inséré après le titre XI de la Constitution un titre XI
bis intitulé : « Le Défenseur des droits des citoyens » et comprenant un article 71-1 ainsi rédigé :
« Art. 71-1. - Toute personne s'estimant lésée par le
fonctionnement d'un service public peut, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, adresser une réclamation au Défenseur des droits des citoyens.
« Une loi organique définit les modalités d'intervention du Défenseur des droits des citoyens, ainsi que
les autres attributions dont il est investi. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté pour l'exercice de certaines de ses attributions.
« Le Défenseur des droits des citoyens est nommé par le Président de la
République pour un mandat de six ans non renouvelable après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du
Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique. »
Le projet Sarkozy prévoit de constitutionnaliser, sous une autre appellation, le Médiateur de la République, sans retenir la création
constitutionnelle d'un Conseil du pluralisme, suggérée par le comité
Balladur (proposition n°77).
On voit mal pourquoi les constituants africains feraient du « copier-coller », dès lors que des autorités indépendantes de
rang constitutionnel, en charge de la médiation - commission des droits de l'homme et/ou médiateur ou ombudsman, au Togo (Constit. 1992 révisée en 2002, titre XV), au Niger (Constit. 1999, art. 33), en Côte d'Ivoire (Constit. 2000, titre XI) ou encore au
Rwanda (Constit. 2003, art. 177 et 182) - et/ou de la
régulation des médias - dans le sillage de la Constitution du Bénin de 1990 (titre
VIII- De la Haute Autorité de l"Audiovisuel et de la Communication) -, existent déjà.
En somme, même si elles sont perfectibles, les constitutions africaines post-autoritaires font une place convenable au citoyen, plus
convenable parfois que le projet Sarkozy !
La méthode comme le projet de réforme des institutions pendant en France ne sauraient/ne pourraient être clonées en
Afrique. D'une part, parce que, sur bien des points, la modernité constitutionnelle portée par Nicolas Sarkozy est déjà celle des textes fondamentaux africains. D'autre parce que, si toute
constitution puise dans les expérience étrangères, elle porte aussi nécessairement l'empreinte de la société qu'elle a vocation à régir, à « constituer ». Enfin, parce que le cycle de
production constitutionnelle se poursuit après la transposition, plus ou moins conforme à l'original, d'un principe, d'une institution, d'une solution ou d'un mécanisme de provenance étrangère.
Non seulement « c'est un fac-similé qui va tenter de s'intégrer dans son nouveau milieu »[2], mais encore et surtout les interprètes nationaux autorisés vont se le réapproprier, le remodeler, le transformer pour lui donner une nouvelle
signification.
Aux africains de séparer le bon grain de l'ivraie pour se donner leur « bonne » Constitution !
Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR
en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/
[1] Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, « Quel statut constitutionnel pour le chef de l'Etat en
Afrique ? », in Mélanges Conac, Paris, Economica, 2001, p. 332 et 333.
[2] Jean RIVERO, « Les phénomènes d'imitation des modèles étrangers en droit administratif
», op. cit., p. 619.
Appel à articles
n°1/2008 de LA CONSTITUTION EN AFRIQUE
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