Vous trouverez ci-après la seconde partie du texte d’une réflexion du SeFaFi (l’Observatoire de la Vie Publique) sur la Constitution territoriale de Madagascar. Je vous invite à commenter ce texte sans modération sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE.

SEHATRA FANARAHA-MASO NY FIAINAM-PIRENENA

SeFaFi

Observatoire de la Vie Publique

Rue Rajakoba Augustin Ankadivato Antananarivo

QUELLE DÉCENTRALISATION POUR MADAGASCAR ?

2.  Fokonolona et Fokontany : aller jusqu’au bout du  débat

         Pour la Constitution actuelle, les régions et les communes sont donc les seuls collectivités décentralisées. Et pourtant, une autre institution collective alimente le débat national depuis des décennies. Il s’agit du Fokontany, forme organisée de la collectivité de base qu’était la cellule villageoise des Hautes Terres, le Fokonolona.

Dès sa création, le SeFaFi a abordé le sujet : « la situation la plus paradoxale sur le plan constitutionnel est celle des Fokontany. Sont-ils des démembrements de Communes au même titre que les arrondissements pour les grandes villes ? » (13 novembre 2001)(1), L’interpellation s’est faite plus précise dans le communiqué du 13 août 2004, où sont dénoncées « les ambiguïtés de la cellule de base »(2). Le 4 mars 2005, le SeFaFi a abordé plus globalement la question de la décentralisation(3). Il est encore revenu sur le sujet à l’occasion du référendum constitutionnel (28 février 2007)(4), et de manière plus insistante encore le 18 octobre 2007 : « Sefo fokontany : où allons-nous ? »(5)

Voilà pourquoi une réflexion sur la décentralisation, de la démocratie locale et de la participation populaire, ne peut ignorer la question fondamentale des Fokonolona et Fokontany. Cette structure de base est la plus proche de la population, et c’est par elle que commence la véritable décentralisation…

Le statut particulier et contradictoire des Fokontany

Avant même que soient connues les révisions à soumettre au référendum constitutionnel du 4 avril 2007, le SeFaFi avait rappelé que les Fokontany étaient investis de trois fonctions différentes, mais difficilement cumulables si l’institution veut garder la souplesse et l’efficacité qui doivent la caractériser(6) :

-          relais administratif,

-          cellule de développement,

-          lieu de participation démocratique.

Après la publication des modifications proposées au référendum, le SeFaFi constatait que, si le Fokontany était considéré comme la base de développement, la partie traitant de la réorganisation des structures de l’Etat était abordée de manière trop superficielle(7).

Depuis lors, le décret n°2007-151 du 19 février 2007 en a fixé l’organisation, le fonctionnement et les attributions. Toutefois, la profusion des textes contradictoires qui sont tous en vigueur, conjuguée à la médiatisation outrancière dont les Chefs de Fokontany (CFKT) ont fait l’objet de la part du pouvoir, a poussé le SeFaFi à s’interroger sur le fond du problème dans son Communiqué du 18 octobre 2007: « Sefo Fokontany : où allons-nous ? »(8)

Le Fokontany est-il un niveau de décentralisation interne à la commune, ou une structure déconcentrée de l’Etat ? Jusque là désignés par le Maire et pris en charge par le budget de la Commune, le Chefs de Fokontany et ses adjoints sont désormais désignés par le Chef de District, représentant de l’Etat, et pris en charge par le budget de l’Etat. De plus, ils se trouvent investis de pouvoirs démesurés par rapport à leurs capacités réelles en personnel et en ressources financières. Il en résulte une fragilisation du gouvernement des Communes dont ils devraient être les collaborateurs les plus proches et les plus fiables.

En fin de compte, il est clair que le législateur n’a pas su, ni voulu, donner au Fokontany un rôle clair et stable, qui soit adapté à l’ensemble du pays et à son évolution – notamment dans les villes. Par ailleurs, l’exécutif n’a de cesse de vouloir contrôler le Fokontany, en refusant au Fokonolona toute possibilité de choisir librement et directement ses représentants. Tant que perdureront ces blocages, il n’y rien à attendre du Fokontany, parce que les citoyens qui composent le Fokonolona en sont exclus. Dans ces conditions, le Fokontany ne sera pas le lieu de la participation démocratique. Il ne sera pas davantage une cellule de développement, car il n’y a pas de développement sans participation démocratique. Il subsistera comme l’ultime relais d’une administration qui décide à la place de la population, le pouvoir du citoyen ayant été remplacée par celui de l’administration de l’Etat…

Les relations sulfureuses entre l’Etat et la CUA

Le 18 octobre 2007 le SeFaFi s’étonnait une fois encore à la profusion de textes remaniés et contradictoires sur le Fokontany. Et voilà que peu après, le surlendemain des élections municipales, l’Etat publiait un nouveau décret comportant un article sur la nomination des Chefs de Fokontany à Antananarivo ! Daté du 14 décembre 2007, ce décret (n° 2007-1097) fixe l’organisation, le fonctionnement et les attributions de la Préfecture de Police pour la ville d’Antananarivo ; et son article 7 précise que « le Préfet de Police nomme par arrêté les Chefs de Fokontany sur proposition du Chef de District concerné ». Elaboré par le Ministère de l’Intérieur – la précision est d’importance -, il se réfère toutefois au décret n° 2007-151 du Ministère en charge de la Décentralisation. Or ce dernier, paru le 19 février 2007, fixe l’organisation, le fonctionnement et les attributions du Fokontany, et stipule en son article 5 que « le Chef de District désigne par voie d'arrêté le Chef de Fokontany et son adjoint. Ces derniers sont choisis parmi une liste de trois noms proposés par le Maire, sélectionnés sur la base de cinq noms élus par les membres du Fokonolona âgés de 18 ans révolus et plus, réunis en Assemblée Générale sur convocation du Chef District ».

Cet article 5 du 19 février 2007 aurait-il été abrogé, le Préfet de Police étant, pour Antananarivo, l’équivalent des Chefs de District pour les communes de moindre importance ? S’agit-il d’un faux-pas dû à la précipitation ou à l’inquiétude, ou cache-t-il d’autres desseins ? Chacun sait qu’aux élections communales du 12 décembre 2007, le candidat du TIM à la mairie d’Antananarivo a été battu par Andry Rajoelina, du TGV. Serait-ce la preuve que ceux qui ont le pouvoir s’ingénieront toujours à vouloir contrôler toute la chaîne de commandement, quitte à réduire la décentralisation à n’être qu’un leurre ?

Face à l’imbroglio politico-juridique qui le prive de relais dans les Fokontany, et qui a des précédents dans l’histoire d’Antananarivo, le maire  s’emploie à chercher des solutions qui corrigeront cette anomalie. Il n’est pas sûr qu’il y parvienne, les arrière-pensées politiques finissant souvent par l’emporter sur le droit. Mais le citoyen est en droit de se demander si les principes de la décentralisation ne sont pas bafoués et si son efficience n’est pas compromise par les manœuvres dilatoires d’un pouvoir refusant tout contre-pouvoir. En attendant, cette profusion de réglementations confuses, contradictoires et mal vulgarisées ne peut que favoriser des situations conflictuelles dans un contexte déjà tendu.

Le fond du problème, ou l’urgence d’un débat national

De ce débat, le SeFaFi avait dégagé, dans son communiqué du 13 août 2004, trois points majeurs qui n’ont rien perdu de leur actualité :

1.     « La succession des textes et leurs modifications successives sont révélatrices des hésitations des pouvoirs publics, qui manquent d’un projet de société fondé sur une démocratie effective, notamment pour les campagnes.

2.     Tandis que l’idée de Fokonolona perd de plus en plus de sa signification réelle et de son rôle de symbole, surtout dans les villes, le législateur paraît progressivement revenir à des pratiques de déconcentration. Est-ce le signe que l’on s’oriente vers une administration qui préfère, à tous les niveaux, la déconcentration (c'est-à-dire le pouvoir des responsables nommés par l’administration) à la décentralisation (c'est-à-dire le pouvoir des responsables élus par le peuple ?

3.   Le renforcement de la démocratie de proximité ne supposerait-il pas que les responsables des Fokontany soient élus par le Fokonolona et voient leurs prérogatives renforcées ? »(9).

Mais au-delà du problème de réglementation, l’enjeu fondamental est bien celui de la décentralisation, c'est-à-dire la possibilité concrète reconnue au peuple se diriger par lui-même. Et dans la même logique, on l’a dit, se joue tout autant le sort de la démocratie participative et du développement local.

La « vision » du MAP parle de « citoyens participants actifs au processus de développement » : nos dirigeants veulent-ils vraiment mettre en œuvre « la participation et la coopération » censées faire partie de ses valeurs directrices ? Chacun de nous veut-il réaliser ce qui est décrit dans la Politique Nationale de Décentralisation et Déconcentration (PN2D) et repris dans ses grandes lignes dans le Défi 6 (Décentraliser l’administration publique) de l’Engagement 1 (Gouvernance Responsable) du MAP ? A eux seuls, ces sigles et abréviations incompréhensibles sont une insulte au parler clair et à l’intelligence collective !

En son article 134, la Constitution énonce que « les Collectivités territoriales décentralisées [Régions et Communes, Art. 138], dotées de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière, constituent le cadre institutionnel de la participation effective des citoyens à la gestion des affaires publiques et garantissent l’expression de leurs diversités et spécificités. »

Pour le moment, les Communes sont les seules vraies collectivités décentralisées qui existent : elles ont leurs lacunes et leurs défauts, mais elles fonctionnent. La population s’est  habituée à elles, elle se les ait appropriées. Et quand elle en a la possibilité, à l’exemple de ce qui s’est passé à Antananarivo et dans quelques autres communes ou municipalités, elle exprime clairement ses choix sur les orientations et sur les dirigeants qu’elle souhaite pour elle.

Alors, quel avenir pour ces communes ? Ne faudrait-il pas renforcer leurs capacités et donc miser à fond sur elles, au lieu de les déstabiliser par une insidieuse déconcentration « infra-communale » qui ne correspond à aucun niveau de décentralisation ? De plus, cette pratique s’oppose à l’un des principes de la Loi d’orientation générale de la décentralisation, n° 93-005, qui stipule qu’à tout pouvoir décentralisé doit correspondre un pouvoir déconcentré.

La Constitution affirme que « le Fokonolona, organisé en Fokontany, constitue un cadre d’échange et de concertation participative des citoyens » (Préambule) et que « le Fokonolona est la base du développement » (Art. 35). Centraliser l’animation et la tutelle des Fokonolona contredit l’esprit de la Constitution, affaiblit les Communes et décourage les citoyens.

Le SeFaFi propose donc que soit organisé un vrai débat, national et public, sur la décentralisation en général, et son application au niveau infra-communal en particulier. Dans ce cadre, il conviendra d’aborder sans tabous toutes les questions concernant le Fokonolona, le Fokontany et les pouvoirs locaux traditionnels. Cela permettra se s’affranchir de nombreux mythes et traditions…

Au terme d’un tel débat, viendra le temps de légiférer, dans une démarche qui respecte le droit et l’anthropologie, à partir des conclusions qui se seront imposées. Pareille initiative ne sera certes pas facile à mener à terme, mais elle sera extrêmement utile, et sans doute incontournable, pour l’avenir des régions, des Communes et de la décentralisation.

                                                                    Antananarivo, 28 mars 2008

Membres du SeFaFi en mars 2008 :

- Ralison ANDRIAMANDRANTO

- Gatien HORACE

-  Roger Bruno RABENILAINA

- Ketakandriana RAFITOSON

- Henri RAHARIJAONA

-

Jean Eric RAKOTOARISOA

- Annie RAKOTONIAINA

-  Madeleine RAMAHOLIMIHASO

- Jeannine RAPIERA RAMBELOSON

-  Noro RAZAFIMANDIMBY

-  Sylvain URFER