Mimétisme?

Samedi 15 mars 2008 6 15 /03 /Mars /2008 18:52

- Publié dans : Mimétisme?
Par Stéphane Bolle

Appel à articles d'AfriMAP

LA CONSTITUTION EN AFRIQUE invite ses abonnées et visiteurs à prendre connaissance d’un appel à article susceptibles de les intéresser :

http://www.afrimap.org/fr/paperinvitation.php

Modernisation et rééquilibrage des institutions démocratiques
en France et la Grande Bretagne

et leur pertinence pour les reformes en Afrique

En juillet 2007, le président de la République française, Nicolas Sarkozy, a institué un « Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République » (ci-après 'le Comité'). Le 29 octobre 2007, le Comité a rendu son rapport, intitulé Une Vème République plus démocratique, après trois mois de réflexion et d'auditions au cours desquels le Comité a entrepris la révision la plus profonde de la constitution française 50 ans après son entrée en vigueur, dans le but de l'adapter aux exigences actuelles de la démocratie. Le rapport du Comité est disponible sur le site du Comité <http://www.comite-constitutionnel.fr/le_rapport/>.

Le rapport du Comité propose des réformes constitutionnelles visant à :

(i) limiter les attributions du pouvoir exécutif et atténuer la « dérive présidentialiste » ;

(ii) renforcer les pouvoirs parlementaires, y compris la maîtrise par le parlement de ses propres travaux et l'amélioration de ses pouvoirs de contrôle sur l'exécutif;

(iii) accroître la participation des citoyens, y compris par l'instauration d'un droit d'initiative populaire et l'ouverture de l'accès à la justice constitutionnelle ;

(iv) garantir davantage l'indépendance et l'autonomie de la justice, notamment par une reforme de la composition et des fonctions du Conseil supérieur de la magistrature.

En Grande Bretagne, pendant de temps, le ministre d'Etat à la Justice déposait au parlement en octobre 2007 des documents de consultation sur la 'Gouvernance en Grande Bretagne.' L'un de ces documents concernait la limitation des pouvoirs de l'exécutif dans les domaines de la défense et des traités internationaux. Un autre de ces documents traitait des reformes du pouvoir de nomination des juges. Le document sur la défense et les traités internationaux propose des limitations nouvelles sur le pouvoir de l'exécutif à engager le pays dans les obligations internationales par la conclusion des traités et à envoyer les troupes dans les situations de conflit. Une pratique bien établie oblige de déposer certains traités devant le parlement pendant une période déterminée avant leur ratification, afin de donner aux représentants élus du peuple l'opportunité de demander un vote sur ces traités s'ils le désirent. De même, le gouvernement avait choisi de soumettre à un débat parlementaire préalable la décision très controversée d'envoyer des troupes en Irak. Cependant, aucune de ces pratiques n'est traduite dans la loi. Le document de consultation, disponible (en anglais) sur le site web du ministère de la Justice, <http://www.justice.gov.uk/publications/cp2607.htm> sollicite des réactions aux propositions à changer cette position.

Les propositions contenues dans le document sur les nominations (disponible ici uniquement en anglais <http://www.justice.gov.uk/publications/cp2507.htm> ) prennent avantage de la récente création pour la première fois en Grande Bretagne d'une commission des nominations judiciaires et visent l'abolition du pouvoir rémanent de l'exécutif dans les nominations et à donner au parlement un rôle dans le processus des nominations judiciaires.

Depuis les indépendances, et en particulier depuis les vagues de démocratisation du début des années 1990, bon nombre des pays africains ont entrepris des reformes institutionnelles similaires. Dans certains cas, les reformes entreprises ont été inspirées par l'évolution des institutions en France, en Grande Bretagne ou dans d'autres pays européens. Dans d'autres cas, les reformes sont intervenues de façon indépendante et les institutions auxquelles elles ont donné lieu se sont considérablement éloignées du modèle legué par les anciennes puissances coloniales.

Les pays africains comprennent aujourd'hui qu'il n'y a aucune raison de suivre les modèles institutionnels établis en Europe. En même temps, les institutions dans beaucoup de pays africains restent profondément influencées par ces modèles. Quelles leçons les pays africains pourraient-ils tirer des dernières propositions de reforme en France et en Grande Bretagne ? quelles leçons la France et la Grande Bretagne devraient-elles tirer de l'expérience des pays africains ayant entrepris des reformes similaires dans le passé ?

AfriMAP invite à soumettre des articles portant sur une étude comparée des reformes proposées par le Comité et de celles entreprises ou en voie d'être entreprises en Afrique. Les thèmes à aborder pourraient inclure, par exemple :

- A la lumière de l'expérience des reformes institutionnelles entreprises en Afrique ou ailleurs, analyser les reformes proposées en France et/ou en Grande Bretagne et discuter leur potentialité à renforcer la participation politique ;

- Discuter la question des influences mutuelles entre les reformes institutionnelles en Afrique et en France et/ou en Grande Bretagne, et la signification pour les pays africains des reformes proposées dans ces deux pays européens.

- Quelles leçons les pays africains et la France et/ou la Grande Bretagne peuvent mutuellement tirer de leurs expériences respectives en ce qui concerne la procédure des reformes institutionnelles ?

- Quelles implications les propositions sur la limitation des pouvoirs de l'exécutif en matière des relations étrangères pourraient avoir sur les chefs d'Etat africains relativement au projet de mise sur pied d'un Gouvernement de l'Union ?

- Analyser les propositions sur les nominations judiciaires ainsi que l'expérience similaire en Afrique et leur implication sur l'indépendance du pouvoir judiciaire.

La date limite des envois d'articles est le 30 mars 2008.

Notre objectif est d'encourager et de promouvoir des nouvelles réflexions et le débat concernant les thèmes que AfriMAP explore à travers ses recherches. Nous sommes particulièrement interessés à encourager le dépôt d'articles basés sur des sources de première main, la recherche personelle et la réflexion innovatrice. Les textes sont acceptés en anglais, français et portugais et doivent avoir une longueur de 1,500 à 2,000 mots. Les textes lauréats seront publiés sur notre site web. Leurs auteurs recevront une gratification de US$250. Voir aussi les Lignes directrices sur les invitations à soumettre des articles
<http://www.afrimap.org/fr/paperuserguide.php> pour plus d'informations sur le dépôt d'articles.

Les articles lauréats de nos précédentes invitations à soumettre des articles sont disponibles sur le site web d'AfriMAP. Si vous souhaitez contacter AfriMAP pour des conseils ou des sujets pour vos articles, écrivez nous un email à info@afrimap.org

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Mardi 11 décembre 2007 2 11 /12 /Déc /2007 12:59

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Par Stéphane Bolle

* Droit des élections. Et les CENA, CENI, CEI, ONEL et autres ELECAM?

Le droit électoral – qui est en grande partie du droit constitutionnel – fait un retour remarqué dans les ouvrages académiques de langue française. Après l’imposant "Droit électoral" de Bernard Maligner, paru en juillet 2007 aux éditions Ellipses, le mois d’août 2007 a vu la parution, aux éditions Economica, du remarquable "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet. Ces ouvrages de référence, qui font le tour des textes et des jurisprudences encadrant les votations en France, viennent combler une lacune. Les africanistes ont désormais à leur disposition une somme considérable de données actualisées, leur permettant d’éprouver la réalité et/ou la profondeur du mimétisme : le droit électoral des pays d’Afrique francophone est-il ou non la copie conforme du droit électoral de l’ancienne puissance coloniale ?

Mais il convient aussi de poser une question iconoclaste : pour perfectionner son droit électoral, la France ne devra-t-elle pas copier le droit électoral de ses anciennes colonies ou, à tout le moins, tirer les leçons de règles et de pratiques singulières observées en Afrique ? L’interrogation a jailli à la lecture attentive de "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet, qui aborde un sujet délicat : l’identité de l’autorité organisatrice des élections. C’est d’abord le préfacier - Jean-Claude Colliard, Professeur à l’Université Paris I, Membre honoraire du Conseil Constitutionnel – qui pointe, p. IX, le « maillon faible » du droit électoral français :

« il est tout de même curieux que les élections soient organisées par un gouvernement intéressé par leurs résultats puisque son existence même dépend des élections nationales et peut dépendre - démocratie d’opinion oblige - des élections intermédiaires ou des référendums ; le fait qu’un ministre signe les textes organisant une élection à laquelle il va être lui-même candidat ne faisant là qu'ajouter l'anecdotique au permanent. Certes, dans un pays de vieille tradition démocratique, où le juge administratif est particulièrement vigilant, cela n'a pas été la cause de grands désordres, tout au plus de petites habiletés, mais la théorie des apparences chère à la cour de Strasbourg, plaide contre ce système.

Il serait sans doute excessif d'aller, comme l'ont fait plusieurs pays vers un quatrième pouvoir, le pouvoir électoral, différent des trois autres. Mais puisque l'on a su créer de nombreuses autorités indépendantes - une quarantaine - avec l'idée qu'il y avait des domaines touchant de trop près aux libertés publiques pour être confiés au seul gouvernement, le raisonnement ne devrait-il pas plus encore s’appliquer à l’acte électoral ? »

Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet empruntent cette voie dans leur conclusion : d’une part, ils critiquent, sans complaisance, le rôle du ministère de l’intérieur, un ministère-clef que Nicolas Sarkozy, Président du parti majoritaire, a tenu à diriger jusqu’au 26 mars 2007, quelques semaines seulement avant son élection à la Présidence de la République; d’autre part, ils préconisent la création d’une autorité électorale indépendante qui se substituerait à ce ministère, et citent à ce propos des expériences étrangères, dont la France devrait s’inspirer. Lisez plutôt, pages 568 à 569 :

« Hormis le cas de l'élection présidentielle et du référendum, les élections ont la particularité d'être organisées par le ministère de l’intérieur. C'est lui en effet qui a l'initiative des textes ayant trait à la détermination des opérations de vote et à la réglementation de la campagne électorale c'est à lui que revient le soin de nommer les commissions de contrôle c'est lui qui est destinataire des procès-verbaux des bureaux de vote, qui proclame les résultats et est partie au contentieux des élections législatives devant le Conseil constitutionnel. Même si sa compétence et son indépendance ne peuvent être mis en doute, il n'est pas déraisonnable d'imaginer que ces fonctions puissent être remplies par une autorité indépendante. C'est le choix qu'a fait le Canada où le Directeur général des élections est nommé par une résolution de la Chambre des communes et est inamovible. La conduite des élections et des référendums est placée sous entière responsabilité. C'est également le système qui prévaut avec spécificités nationales, par exemple, en Australie, en Bosnie-Herzégovine, en Islande, au Mexique, en Nouvelle-Zélande, en Pologne, en Slovénie en Suède. En Pologne la Commission électorale nationale, composé exclusivement de magistrats, a reçu des attributions administrative et d'organisation et assume une double fonction réglementaire et de surveillance. Dans les limites fixées par la Constitution de 1958 et la jurisprudence constitutionnelle, on pourrait concevoir à tout le moins qu’une autorité administrative indépendante soit chargée de l'organisation matérielle des opérations électorales, sous le contrôle du juge de l'élection.

Cette fonction majeure du ministère de l'intérieur est remplie par le Conseil constitutionnel pour l'élection du Président de la République et pour le référendum. Mais non seulement, c'est au Conseil Constitutionnel qu'est dévolu le soin à la fois d'organiser ces consultations et d'émettre un avis sur les textes qui les régissent, mais c'est à lui qu’échoit également la mission de contrôler la régularité des opérations électorales de ces deux scrutins, ces triples fonctions pouvant être une source de contradictions. Une stricte séparation entre ces trois fonctions plaiderait de surcroît pour la création d’une autorité indépendante spécialisée dans la matière électorale. Un tel réaménagement des compétences serait en effet l’occasion de regrouper dans un seul et même organe toutes les fonctions d’organisation des élections. »

Force est de constater que "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet ignore superbement les réponses – en débat - que les constitutions, les lois et les juges d’Afrique francophone ont apporté et apportent au problème – universel et traité en droit international - de l’indépendance de l’autorité organisatrice des élections. Si l’existence d'une culture juridique francophone homogène peut être mise en doute, si la notion de droit francophone ne se laisse pas facilement appréhender, pourquoi la France devrait-elle d’abord se tourner vers le monde anglo-saxon pour revoir et corriger son droit électoral ? Pourquoi devrait-elle puiser dans les normes post-autoritaires ou post-totalitaires d’Europe ou d’Amérique latine et pas dans les normes de l’Afrique francophone d’aujourd’hui, qui ont d’évidents liens de parenté avec le droit français et visent à consolider l'Etat de droit et de démocratie pluraliste ? De telles préconisations sont d’autant plus regrettables que les institutions africaines ainsi laissées dans l’ombre sont riches d’enseignements et continuent de défrayer la chronique, une douzaine d’années après leur apparition. Il suffit, pour s’en convaincre, de consulter l'article de Jean du Bois de Gaudusson portant sur « une manifestation de l'imagination africaine en matière d'ingénierie juridique ».

Sous l’angle de l’actualité, seront évoqués ici – à toutes fins utiles – quelques-uns des grands problèmes de droit liés au démembrement de l’administration électorale en Afrique, à la création d’une CENA (Commission électorale nationale autonome), d’une CENI (Commission électorale nationale indépendante), d’une CEI (Commission électorale indépendante), d’un ONEL (Observatoire national des élections) ou de l’ELECAM (Elections Cameroon).

La dépolitisation de l’administration électorale : un leurre ?

Pratiquement partout en Afrique francophone, l’abandon du modèle français d’organisation des élections par le ministère de l’intérieur est aujourd’hui consommé. Les législateurs mais aussi les constituants entendent dépolitiser l’administration électorale pour lever les soupçons. Les gouvernants en place sont, en effet, censés ne pas organiser les élections pour les perdre, si l’on en croit le Président congolais Pascal Lissouba ; et le droit fait l'élection, selon une opinion très répandue. Ainsi, au Bénin, la loi GNONLONFOUN du 17 janvier 1995, arrachée par l’opposition au Président Nicéphore Soglo, a créé la CENA qui, selon la Cour Constitutionnelle, dans sa décision DCC 34-94 du 23 décembre 1994, « permet, d’une part, d’instaurer une tradition d’indépendance et d’impartialité en vue d’assurer la liberté et la transparence des élections, et, d’autre part, de gagner la confiance des électeurs et des partis et mouvements politiques ».

Comment l’objectif de dépolitisation de l’administration électorale se traduit-il dans la composition du collègue – l’organe indépendant n’est jamais personnalisé, comme souvent dans le monde anglo-saxon - qui absorbe tout ou partie des tâches traditionnelles du ministère de l’intérieur ? Les solutions de droit positif sont extrêmement variables, constamment critiquées, souvent révisées. Aucune homogénéité ne se dégage à la lecture des textes les plus récents :

- Au Cameroun, selon la loi n°2006-011 du 29 décembre 2006 (art. 8), le Conseil électoral d’ELECAM comprend 12 membres « nommés par décret du Président de la République, après consultation des partis politiques représentés à l’Assemblée Nationale et de la société civile » ; les membres du Conseil « sont choisis parmi des personnalités de nationalité camerounaise, reconnues pour leur compétence, leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur sens patriotique, leur esprit de neutralité et d’impartialité ».

- La CENI transitoire de Mauritanie, instituée par l'ordonnance n°2005-012 du 14 novembre 2005, est composée (art. 2) de 15 membres choisis par décret en conseil des ministres, parmi « les personnalités indépendantes de nationalité mauritanienne, connues pour leur compétence, leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur neutralité et leur impartialité ».

- Au Mali, la loi n°06-44 du 4 septembre 2006 (art. 4) prévoit une CENI de 15 membres répartis comme suit : ° 10 désignés par les partis politiques suivant une répartition équitable entre les partis politiques de la majorité et ceux de l'opposition ; ° 1 désigné par les confessions religieuses ; ° 1 désigné par le Syndicat Autonome de la Magistrature ; ° 1 désigné par le Conseil de l’Ordre des Avocats ; ° 1 désigné par les Associations de Défense des Droits de l’Homme ; ° 1 désigné par la Coordination des associations féminines.

- Aux termes de la loi n°2005-14 du 28 juillet 2005 (art. 36), la CENA du Bénin comprend 25 « personnalités reconnues pour leur compétence, leur probité, leur impartialité, leur moralité, leur sens patriotique et désignées à raison de : °deux (02) par le Président de la République; ° dix-huit (18) par l'Assemblée Nationale en tenant compte de sa configuration politique ; ° un (01) par la société civile ; °les quatre (04) membres du Secrétariat administratif permanent de la Commission électorale nationale autonome ». Dans la perspective des élections municipales et communales de 2008, la loi n°2007-25, récemment mise en conformité avec la Constitution, suite à la décision de la Cour Constitutionnelle DCC 07-113 du 16 octobre 2007, a réduit la CENA à 17 membres, répartis comme suit : ° 13 désignés par l’Assemblée Nationale ; ° 2 par le Gouvernement ; ° 1 par la société civile ; ° 1 représentant du Secrétariat administratif permanent de la Commission électorale nationale autonome.

- Au Togo, la CENI, selon le Code électoral (art. 15), modifié par la loi n°2007-009 du 7 février 2007, conformément à l'accord politique global du 20 août 2006 entre le pouvoir et l’opposition,comporte 19 membres, désignés en raison de leur compétence et de leur probité : 5 par la mouvance présidentielle ; 10 par l’opposition ; 2 par la société civile ; 2, sans voix délibérative, par le Gouvernement.

- La toute nouvelle CENI de Guinée, instituée par une loi promulguée à la mi-novembre 2007, est composée de 25 « personnalités reconnues pour leur compétence, leur probité, leur intégrité et leur bonne moralité » ; ces personnalités sont désignées à raison de : ° 10 par les partis politiques de la majorité ; ° 10 par les partis politiques de l’opposition ; ° 3 par les organisations de la société civile ; ° 2 par l’administration.

En République démocratique du Congo, le projet de loi sur la CENI – autorité qui succédera à la CEI, organisatrice des élections de 2006 - est présentement en discussion au Parlement ; la CENI pourrait comprendre 9 membres, soit 4 représentants des groupes parlementaires de l’Assemblée Nationale (2 pour la majorité ; 2 pour l’opposition), 2 de ceux du Sénat (1 pour la majorité ; 1 pour l’opposition), 3 représentants des organisations féminines, de droits de l’homme et religieuses. La formule ne satisfait pas pleinement la société civile ; l'inclusion de l'opposition extra-parlementaire est notamment réclamée.

Il ressort de ces différentes variantes que l’impartialité de l’organe de gestion des élections résulterait des critères de nomination de ses membres et, surtout, de la représentation adéquate des forces politiques en compétition. La dépolitisation affichée se traduit donc par une politisation équilibrée, la composante « société civile » - très rarement neutre – étant acquise tantôt au pouvoir, tantôt à l’opposition. La pratique enseigne que ces subtils dosages – sans cesse revus et corrigés – peuvent fragiliser l’institution : s’assurer sa maîtrise, en y faisant désigner ses obligés ou ses alliés de circonstance, constitue un objectif majeur avant le scrutin ; cette compétition préélectorale nourrit un contentieux politique et/ou juridique sur des notions faussement claires, comme celles de "configuration politique" ou de "société civile" ; la personnalité du président de l'institution marque les différentes éditions ; enfin et surtout, les représentants des compétiteurs s’abîment trop souvent dans une défense partiale d’intérêts partisans. Ces lacunes, controverses et confrontations peuvent, en certaines circonstances, paralyser le fonctionnement de l’institution et provoquer l’intervention – plus ou moins judicieuse – de la juridiction constitutionnelle, comme au Sénégal en 1993 (décision n°5/93 du 2 mars 1993) ou au Togo en 2002 (décision n°C-004/02 du 16 avril 2002 et n°C-005/02 du 25 avril 2002).

Ces expériences inclinent à repenser le problème de la dépolitisation de l’organe autonome de gestion des élections. La solution réside, peut-être, tant pour la France que pour les pays africains, dans le choix d’un mode de désignation consensualiste, reposant sur l’accord de la représentation nationale, à une majorité surqualifiée des 2/3 ou des ¾ des parlementaires. C’est ce qu’esquissent timidement le rapport du comité Balladur et les orientations retenues par Nicolas Sarkozy, pour la prochaine réforme des institutions de la V° République.

Quel statut pour l’administration électorale autonome ?

Si la France s’engageait dans la voie de la création d’une autorité électorale indépendante, se poserait, au-delà d’une incertaine labellisation et d’une autonomie de gestion à définir, la question du rang juridique du texte organisateur. En Afrique francophone, on observe une tendance lourde en faveur de la constitutionnalisation de ce type d’institution : les constitutions du Niger du 18 juillet 1999, de Côte d'Ivoire du 1er août 2000 ou encore du Congo-Kinshasa du 18 février 2006 reconnaissent, elliptiquement ou sous leurs traits fondamentaux, les commissions électorales ; au Bénin, où à chaque élection correspond une CENA particulière, la constitutionnalisation, considérée comme "un acte de sécurisation et de sauvegarde des valeurs et principes démocratiques en vue de garantir des élections libres, sincères, transparentes et paisibles », pourrait faire partie des futures recommandations de la Commission ad hoc chargée de réfléchir sur la réforme des Institutions de la République. L’inscription dans la Constitution française d’une autorité électorale indépendante attendra : le Président Sarkozy n’a pas retenu, dans ses orientations pour la réforme des institutions, la création d’une telle autorité et a fortiori sa constitutionnalisation ; et, du point de vue de la légistique, il est certainement judicieux d’expérimenter une institution pendant quelques années avant de la consacrer dans la loi fondamentale ; c’est, dans cet état d’esprit, que le Comité Balladur a formulé des propositions, s’agissant du médiateur de la République et du régulateur de la communication.

Une administration électorale autonome : la panacée ?

Les élections organisées en Afrique enseignent qu’il ne suffit pas de mettre en place une CENA, une CENI, une CEI, un ONEL ou l’ELECAM pour remédier à tous les maux qui minent l’administration électorale et instaurer une société politique de confiance mutuelle. Jean du Bois de Gaudusson observe fort justement, à ce propos, que : « Conçues à l'origine comme une solution à une situation de crise politique, ces commissions sont devenues à la fois un mythe constituant un des thèmes mobilisateurs du discours politique en Afrique et un dogme démocratique: on les a considérées comme le passage obligé de la consolidation démocratique (cf. par ex. le rapport de MM. P. Favre et M. Sawadogo à la XXIe session de l'AIPLF, 10-12 juill. 1995, Québec). À l'expérience, il apparaît que ces institutions ont contribué à instaurer la confiance entre les acteurs et protagonistes des élections; mais les expériences malheureuses des élections présidentielles du Togo en juin 1998 ou du Niger en 1996 pour ne prendre que ces exemples montrent qu'elles ne sauraient être à elles seules un gage de la sincérité des élections; pas plus, en sens inverse qu'on ne peut imputer au seul Observatoire national des élections (ONEL) la responsabilité du bon déroulement des élections présidentielles du Sénégal d'avril 2000... La question est d'ailleurs posée aujourd'hui de savoir si ces commissions, du moins dans leur forme initiale, ne créent pas d'autres difficultés et ne sont pas devenues un obstacle, la phase de démarrage de la transition passée, à la poursuite de la démocratisation ». Le contexte de la France étant bien différent de celui des pays africains, faut-il considérer que la création d’une autorité électorale indépendante constituerait une substantielle avancée pour une V° République plus moderne, plus démocratique, pour paraphraser le Comité Balladur ? Dans l’affirmative, les auteurs d’une telle novation institutionnelle feraient œuvre utile, en menant une étude comparative complète – incluant les organes africains - pour procéder à un bilan coûts/avantages.

En 2004, à l’occasion de la journée d'études sur "Le devenir du droit comparé en France", Alioune Badara Fall s’interrogeait : « Le droit africain a-t-il sa place en droit comparé ? ». L’interrogation reste d’actualité en 2007, comme en témoigne "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet. Décoloniser la doctrine, l’ouvrir aux droits "d'ailleurs" pour en finir avec le mimétisme à sens unique, constitue un défi de taille. C’est dans cette direction qu’œuvre, avec votre concours, La Constitution en Afrique.

Stéphane Bolle

Maître de conférences HDR en droit public

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