La vie politique du Sénégal a été marquée fin 2008 par la déposition de Macky Sall, Président de l'Assemblée Nationale, ancien Premier Ministre (2004-2007). C’est un savant montage juridique qui avait permis aux députés du Parti démocratique sénégalais, le parti au pouvoir, de poser cet acte contre l’un des leurs :

1) la Constitution du 22 janvier 2001 avait d’abord été révisée par la loi constitutionnelle Sada Ndiaye du 21 octobre 2008 en vue de déconstitutionnaliser, avec effet rétroactif, la durée du mandat du président d’une assemblée parlementaire, désormais fixée par le règlement intérieur de celle-ci ;   

2) le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale avait ensuite été amendé, avec effet rétroactif, par la loi n°2008-68 du 31 octobre 2008 pour, d’une part, réduire à un an la durée normale du mandat du président, d’autre part, habiliter l’Assemblée à décider la cessation anticipée des fonctions de son président ou d’un membre de son bureau, par une résolution votée à la majorité absolue, à l’initiative de 38 députés sur 150 ;  

3) le 9 novembre 2008, en application de son règlement intérieur amendé, l'Assemblée Nationale, par 112 voix contre 21, avait mis fin aux fonctions de son président.

A l’époque, réagissant « à chaud » à la déposition de Macky Sall, nombre de politiques et de juristes avaient dénoncé une énième manifestation de la conception instrumentale du droit, qui prévaut, trop souvent, en Afrique en général et au Sénégal en particulier. L’acte était bien légal, mais sa légitimité discutable. L’hyper-majorité parlementaire peut-elle discrétionnairement façonner et manipuler la règle de droit et donner une couverture légale à n’importe lequel de ses agissements ?

Il ne s’agit pas, dans les lignes qui suivent, de revenir sur ce sempiternel questionnement. Le propos portera sur les anomalies du régime des règlements intérieurs des assemblées du Parlement du Sénégal, qu’a révélées l’affaire Macky Sall :

- lesdits règlements ne revêtent pas nécessairement la même forme juridique, ce qui n’est pas sans conséquence sur la portée du principe de l’autonomie parlementaire ;

- pour combler les lacunes résultant de modulations par le Constituant du champ du contrôle de constitutionnalité obligatoire a priori, le Conseil Constitutionnel s’est autorisé à valider a posteriori le règlement du Sénat, alors qu’il n’était saisi que d’une résolution modificative.

Le règlement de l'Assemblée Nationale est une loi, celui du Sénat une résolution

Paul Bastid souligne que « Le règlement, c’est la loi intérieure de chaque Chambre, fixée par elle-même. La Chambre agit en établissant son règlement non comme une branche du pouvoir législatif, mais à titre de corporation autonome douée d’un pouvoir d’organisation et possédant sur ses membres une autorité disciplinaire »[1]. Le Sénégal contemporain, avec l’aval du Conseil Constitutionnel (décision du 30 octobre 2008), s’est manifestement affranchi de cette conception, en établissant un régime à géométrie variable : l'Assemblée Nationale est régie par un règlement intérieur en forme de loi, une loi qu’elle vote avec le concours du Sénat et qui est promulguée par le Président de la République ; le Sénat est lui régi par un règlement intérieur en forme de résolution, mais, au regard de sa composition, il constitue une institution auxiliaire du Chef de l’Etat.

Le parallélisme des formes a été parfaitement respecté en 2008 : ce sont des articles d’une loi, à savoir les articles 15 alinéa 1 et 8 de la loi n°2002-20 du 15 mai 2002 remplaçant la loi n°78-21 du 28 avril 1978 portant règlement intérieur de l'Assemblée Nationale, qui ont été affectés par la loi n°2008-68 du 31 octobre 2008. Lorsqu’elle entend établir ou modifier son règlement, l'Assemblée Nationale sénégalaise agit donc traditionnellement « comme une branche du pouvoir législatif ». Le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale est avant tout une loi et, sauf en matière de contrôle de constitutionnalité, il obéit au même régime constitutionnel que les autres lois. Cette assimilation emporte deux conséquences singulières qui amenuisent le pouvoir d’auto-organisation de chambre basse. En premier lieu, depuis que le Parlement est redevenu bicaméral avec la loi constitutionnelle n°2007-06 du 12 février 2007, le Sénat délibère nécessairement sur le texte de loi établissant ou modifiant le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale ; la chambre basse a, certes, le dernier mot sur tout texte de loi (cf. article 71 de la Constitution) mais l’entorse à son autonomie apparaît pour le moins incongrue, lorsque l’on sait que le Sénat est une chambre d’inspiration bonapartiste, nommée, dans une proportion des 2/3, par le Président de la République (cf. article 60-1 de la Constitutionet article LO 188-1 du code électoral). En second lieu, à l’instar de toute loi, la loi sur le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale ne peut entrer en vigueur qu’après sa promulgation par le Chef de l’Etat ; or, ce dernier a la faculté de demander et d’obtenir de plein droit une « nouvelle délibération de l'Assemblée », le texte ne pouvant être voté « en seconde lecture » que si les 3/5 des députés se sont prononcés en sa faveur (cf. article 73 de la Constitution). Il résulte de ce dispositif que l'Assemblée Nationale ne saurait se donner une loi portant règlement intérieur qui déplaise à l’exécutif.

La lecture de la décision Conseil Constitutionnel du 30 octobre 2008 enseigne que le Sénat, quant à lui, a arrêté puis modifié son règlement intérieur par voie de résolutions, comme cela se pratique en France et dans la plupart des pays africains francophones. Le choix de la chambre haute traduit certainement mieux le principe de l’autonomie parlementaire puisque, formellement, l'Assemblée Nationale et le Président de la République n’ont aucun droit de regard sur le contenu des règles infra-constitutionnelles qui lui sont propres. Seulement, sa portée pratique est pratiquement nulle, dès lors que, nommé à proportion des 2/3 par le Président de la République, le Sénat n’a pas été conçu ab initio comme une « corporation autonome ». On voit mal comment les sénateurs pourraient « couper le cordon ombilical » avec le Chef de l’Etat. Par ailleurs, le formalisme retenu par le Sénat paraît contrarier la lettre de l'article 62 alinéa 2 de la Constitution qui, sans assigner une forme juridique déterminée aux règlements intérieurs des assemblées, prévoit expressément qu’ils sont « promulgués ». En principe, une résolution parlementaire, parce qu’elle exprime le pouvoir autonome d’une assemblée, n’est pas soumise à la formalité de la promulgation réservée aux lois. Malgré ce, le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 30 octobre 2008, a validé et la loi à promulguer propre à l'Assemblée Nationale et les résolutions – initiale et modificative – du Sénat, dispensées, semble-t-il, de promulgation. En faisant deux poids, deux mesures, le Conseil a raté l’occasion qui lui était donnée de faire des règlements intérieurs des assemblées une seule et unique catégorie d’actes parlementaires.

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Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

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