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La Constitution en Afrique
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Le constituant français pourrait bien puiser dans les constitutions africaines pour adapter une V° République épuisée, à l’aube de son cinquantenaire. C’était une
intuition; c’est désormais une forte probabilité, depuis la remise au Président de la République du rapport du
comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V° République.
Le rapport du 29 octobre 2007 recommande – sans le savoir ? -
« d’africaniser » la Constitution du 4 octobre 1958, pour lui apporter des innovations heureuses ou moins heureuses.
Au chapitre « Des droits nouveaux pour les citoyens », les recettes du comité Balladur ressemblent à s’y méprendre aux mécanismes
de garantie de l’Etat de droit introduits dans les constitutions africaines dès la décennie 1990. Il en va ainsi de la constitutionnalisation de certaines autorités administratives
indépendantes :
-
L’institution d’un Défenseur des droits fondamentaux (proposition n°76) se réclame, certes, du Défenseur du peuple de l’article 55 de la Constitution espagnole de 1978. Il n’empêche que des autorités du même genre existent déjà, avec rang constitutionnel, en Afrique, sous la forme d’une commission des droits de l’homme et/ou d’un médiateur ou ombudsman, au Togo (Constit. de 1992 révisée en 2002, titre XV), au Niger (Constit. de 1999, art. 33), en Côte d'Ivoire (Constit. de 2000, titre XI) ou encore au Rwanda (Constit. de 2003, art. 177 et 182).
-
La création constitutionnelle d’un Conseil du pluralisme (proposition n°77) alignerait la France sur l’Afrique, car, dans le sillage de la Constitution du Bénin de 1990 (titre VIII- De la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication), pratiquement toutes les constitutions africaines consacrent – sous diverses appellations - l’existence d’une autorité de régulation des médias.
Il est surtout remarquable que le comité Balladur propose de reconnaître aux justiciables français un droit nouveau : l’exception
d’inconstitutionnalité (proposition n°74) : la plupart des constitutions africaines actuelles reconnaissent ce droit, expérimenté depuis une quinzaine d’années dans les
prétoires des anciennes colonies. Très attendue depuis l’échec des tentatives de 1990 et de 1993, la réforme serait empreinte d’une grande prudence, étrangère au mécanisme-type en vigueur en
Afrique :
- Le justiciable français ne pourrait invoquer d’autre vice que la violation de ses droits fondamentaux, alors que son homologue africain peut invoquer
n’importe quel vice affectant la constitutionnalité d’une loi. Le comité Balladur ne justifie pas cette solution a minima, qu’avait également prônée le comité Vedel en 1993.
- Un mécanisme de filtrage des exceptions d’inconstitutionnalité par le Conseil d’Etat et la Cour de cassation pourrait être prévu – toujours dans la lignée du
rapport du comité Vedel -, alors que, dans la plupart des pays africains, le justiciable peut saisir directement la juridiction constitutionnelle.
Lorsque le comité Balladur formule ses propositions pour « Un Parlement renforcé », il lui arrive aussi de copier les africains.
Par exemple, la meilleure maîtrise par les assemblées de leur ordre du jour (propositions n°19 et 20) serait acquise, moyennant l’adoption de règles constitutionnelles
très voisines de celles en vigueur en Guinée (Loi fondamentale de 1990, art. 71): « L’Assemblée
Nationale établit son ordre du jour. – Toutefois, le Président de la République peut demander l’inscription à l’ordre du jour, d’un projet ou d’une proposition de loi ou d’une déclaration de
politique générale. Cette inscription est de droit. – La durée d’examen des textes inscrits à l’ordre du jour par priorité ne peut excéder la moitié de la durée de la session
ordinaire. ».
C’est, enfin, non sans témérité, qu’au titre d’« Un pouvoir exécutif mieux contrôlé », le comité Balladur suggère de … renforcer
les pouvoirs formels du Président de la République, de les hisser au même niveau que ceux de la plupart des Président africains. La clé de répartition des responsabilités entre le
Président de la République et le Gouvernement conduit par le Premier ministre serait revue et corrigée. En 1993, le comité Vedel avait vainement recommandé une redéfinition purement technique du partage des compétences au sein de l’exécutif. En 2007, le constituant
dérivé est prié d’inscrire dans le marbre de la Constitution un présidentialisme dont sont coutumiers les africains.
-
Le Gouvernement cesserait de déterminer la politique de la nation et cette compétence serait transférée au Président de la République, qui « défini(rai)t » ladite politique (proposition n°1). Le chef de l’Etat français serait, de la sorte, investi - dans des termes strictement identiques et par l’article portant le même numéro ! - de la même responsabilité que le Président de la République du Cameroun (Constit. 1996, art. 5). Des formules voisines existent, par ailleurs, à Madagascar (Constit. 1992 révisée, art. 54, 6°) et au Sénégal (Constit. 2001, art. 42, al. 4).
-
Le Gouvernement serait cantonné à un rôle d’exécutant qui « conduit la politique de la nation » (proposition n°2), et disposerait « à cet effet » de l’administration et de la force armée (proposition n° 3), comme au Burkina Faso (Constit. 1991, art. 61), au Sénégal (Constit. 2001, art. 53, al. 2) ou encore au Togo (Constit. 1992 révisée en 2002, art. 28).
-
Le Premier ministre cesserait d’être responsable de la défense nationale pour être entièrement soumis, en la matière, à l’autorité du Président de la République, chef des armées (proposition n°4), à l’instar de son homologue du Burkina Faso (Constit. 1991, art. 52 et 63, al. 2).
Les changements préconisés peuvent paraître bien formels ; ils traduisent un large consensus visant à mettre fin au divorce entre le droit et les faits, entre
la lettre plutôt parlementaire de la Constitution du 4 octobre 1958 et la pratique présidentialiste de la V° République. Seulement, la loi fondamentale française perdrait de sa souplesse - l’une
de ses principales vertus ! - qui a rendu possibles trois cohabitations (1986-1988 ; 1993-1995 ; 1997-2002). Il faudrait donc transposer dans l’hexagone des questionnements jusque
là réservés aux pays africains : si le Président de la République décide de la politique de la nation, une majorité parlementaire, opposée à ses vues, est-elle bien mécaniquement privée du
droit de gouverner, d’appliquer le programme sur lequel elle a été élue ? au nom de quoi le chef de l’Etat, désavoué par le suffrage universel, pourrait-il continuer à gouverner ? le
constituant doit-il imposer, pour des temps ordinaires, un gouvernement d’union nationale, de nature à rendre illisible la compétition démocratique ? Vous ne trouverez pas dans le rapport du
29 octobre 2007 des éléments de réponse totalement convaincants. Le comité Balladur a même « considéré que, dès lors qu’il était impossible d’éliminer en fait tout risque de
cohabitation, il était vain, et sans doute dangereux, de prétendre l’éliminer en droit. Tout au plus le Comité recommande-t-il, même si ce principe n’est pas de nature constitutionnelle, que la
simultanéité des élections présidentielle et législatives soit renforcée, en faisant coïncider le premier tour de ces dernières avec le second tour du scrutin présidentiel ». Si la
cohabitation est toujours possible, n’est-il pas déraisonnable que la Constitution révisée la rende impraticable ? La sagesse ne commanderait-elle pas plutôt de faciliter l’exercice du
pouvoir dans cette période, comme le prévoit la Constitution du Niger
de 1999 (art. 45, 46, 56 et 65) ?
Le recours systématique au droit comparé aurait permis au comité Balladur de tirer les « bonnes » leçons d’expériences constitutionnelles réputées
« exotiques » et d’écarter des solutions bien hasardeuses. Le comité s’est surtout attaché à copier les africains - à la manière de Monsieur Jourdain - pour constitutionnaliser la
figure de l’hyperprésident. Il aurait pu faire preuve d’audace et proposer aussi la limitation dans le temps du règne présidentiel. Or, il préfère rejeter le double quinquennat, règle d'or du constitutionnalisme africain de la décennie 1990, au nom de la « souveraineté du
suffrage », que la réécriture des articles 5, 20 et 21 viendrait malmener !
La « copie » du comité Balladur démontre que le copiste n’est pas toujours celui que l’on croit. Elle invite le constitutionnaliste à reconsidérer sa
science, à se défaire de certains préjugés, à prendre au sérieux les constitutions africaines pour appréhender autrement un art constitutionnel mondialisé. Pour que vive et grandisse le droit
constitutionnel !
Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
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