Partager l'article ! * Droit des élections. Et les CENA, CENI, CEI, ONEL et autres ELECAM?: Le droit électoral – qui est en grande partie du droit consti ...
La Constitution en Afrique
L'auteur
Photos
Un site unique
RSS
Rubriques
- Vie du site (11)
- Le coin du chercheur (37)
- Afrique (29)
- Mimétisme? (13)
- Bénin (41)
- Burkina Faso (8)
- Burundi (3)
- Cameroun (16)
- Centrafrique (5)
- Comores (5)
- Congo (3)
- Côte d'Ivoire (10)
- Djibouti (2)
- Gabon (6)
- Ghana (3)
- Guinée (3)
- Madagascar (17)
- Mali (9)
- Maroc (4)
- Mauritanie (5)
- Niger (18)
- RD du Congo (34)
- Rwanda (2)
- Sénégal (27)
- Tchad (7)
- Togo (5)
- Tunisie (2)
Contribuez
Cliquez ici pour participer
Recommandez
Sites et blogs amis
- AFRILEX (revue électronique)
- Académie internationale de droit constitutionnel
- Afriksenatorium
- Association française de droit constitutionnel (AFDC)
- Association Tunisienne de Droit Constitutionnel
- Blogs d'Afrique
- Blog de Mélanie
- Blog du CERCOP
- BFDC (Blog français de droit constitutionnel) de Didier Ribes
- Blogs juridiques
- Combats pour les droits de l'homme
- Conchylius
- CRITICAFRIC
- Droit Afrique
- Droit constitutionnel d'Olivier CAMY
- Droit cri-TIC de Geneviève KOUBI
- Droit francophone
- Droit public de Pascal JAN
- Drôle d'en Droit de Gilles J. GUGLIELMI
- El Hadj MBODJ
- Frédéric Joël AIVO
- Frédéric ROLIN
- GIRAF
- Idées pour le développement
- INFOTHEQUE francophone
- Institut GLELE
- Ismaila Madior FALL
- Jeunes docteurs en droit public
- JURIBLOGS
- Juriguide
- Jus Politicum
- Makaila
- N'Djamena Matin
- Par ces motifs de Guillaume ADREANI
- Planète juridique
- Raymond FERRETTI
- Revue POUVOIRS
- Shadow-Madagascar
- Stéphane COTTIN
- The Semi-presidential One de Robert ELGIE
- Obiter dicta – Ibn Kafka’s
- Telejuris
Le droit électoral – qui est en grande partie du droit constitutionnel – fait un retour remarqué dans les ouvrages académiques de langue française. Après l’imposant
"Droit électoral" de Bernard Maligner, paru
en juillet 2007 aux éditions Ellipses, le mois d’août 2007 a vu la parution, aux éditions Economica, du remarquable "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie
Doublet. Ces ouvrages de référence, qui font le tour des textes et des jurisprudences encadrant les votations en France, viennent combler une lacune. Les africanistes ont désormais à
leur disposition une somme considérable de données actualisées, leur permettant d’éprouver la réalité et/ou la profondeur du mimétisme : le droit électoral des pays d’Afrique francophone
est-il ou non la copie conforme du droit électoral de l’ancienne puissance coloniale ?
Mais il convient aussi de poser une question iconoclaste : pour perfectionner son droit électoral, la France ne devra-t-elle pas copier le droit électoral de
ses anciennes colonies ou, à tout le moins, tirer les leçons de règles et de pratiques singulières observées en Afrique ? L’interrogation a jailli à la lecture attentive de "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie
Doublet, qui aborde un sujet délicat : l’identité de l’autorité organisatrice des élections. C’est d’abord le préfacier - Jean-Claude Colliard, Professeur à l’Université Paris
I, Membre honoraire du Conseil Constitutionnel – qui pointe, p. IX, le « maillon faible » du droit électoral français :
« il est tout de même curieux que les élections soient organisées par un gouvernement intéressé par leurs résultats puisque son existence même dépend des
élections nationales et peut dépendre - démocratie d’opinion oblige - des élections intermédiaires ou des référendums ; le fait qu’un ministre signe les textes organisant une élection à laquelle
il va être lui-même candidat ne faisant là qu'ajouter l'anecdotique au permanent. Certes, dans un pays de vieille tradition démocratique, où le juge administratif est
particulièrement vigilant, cela n'a pas été la cause de grands désordres, tout au plus de petites habiletés, mais la théorie des apparences chère à la cour de Strasbourg, plaide contre ce
système.
Il serait sans doute excessif d'aller, comme l'ont fait plusieurs pays vers un quatrième pouvoir, le pouvoir électoral, différent des trois autres. Mais puisque
l'on a su créer de nombreuses autorités indépendantes - une quarantaine - avec l'idée qu'il y avait des domaines touchant de trop près aux libertés publiques pour être confiés au seul
gouvernement, le raisonnement ne devrait-il pas plus encore s’appliquer à l’acte électoral ? »
Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet empruntent cette voie dans leur conclusion : d’une part, ils critiquent, sans complaisance, le rôle du ministère de
l’intérieur, un ministère-clef que Nicolas Sarkozy, Président du parti majoritaire, a tenu à diriger jusqu’au 26 mars 2007, quelques semaines seulement avant son élection à la Présidence de
la République; d’autre part, ils préconisent la création d’une autorité électorale indépendante qui se substituerait à ce ministère, et citent à ce propos des expériences étrangères, dont la
France devrait s’inspirer. Lisez plutôt, pages 568 à 569 :
« Hormis le cas de l'élection présidentielle et du référendum, les élections ont la particularité d'être organisées par le ministère de l’intérieur. C'est
lui en effet qui a l'initiative des textes ayant trait à la détermination des opérations de vote et à la réglementation de la campagne électorale c'est à lui que revient le soin de nommer les
commissions de contrôle c'est lui qui est destinataire des procès-verbaux des bureaux de vote, qui proclame les résultats et est partie au contentieux des élections législatives devant le Conseil
constitutionnel. Même si sa compétence et son indépendance ne peuvent être mis en doute, il n'est pas déraisonnable d'imaginer que ces fonctions puissent être remplies par une autorité
indépendante. C'est le choix qu'a fait le Canada où le Directeur général des élections est nommé par une
résolution de la Chambre des communes et est inamovible. La conduite des élections et des référendums est placée sous entière responsabilité. C'est également le système qui prévaut avec
spécificités nationales, par exemple, en Australie, en Bosnie-Herzégovine, en Islande, au Mexique, en Nouvelle-Zélande, en Pologne, en Slovénie en Suède. En Pologne la Commission électorale
nationale, composé exclusivement de magistrats, a reçu des attributions administrative et d'organisation et assume une double fonction réglementaire et de surveillance. Dans les limites fixées
par la Constitution de 1958 et la jurisprudence constitutionnelle, on pourrait concevoir à tout le moins qu’une autorité administrative indépendante soit chargée de l'organisation matérielle des
opérations électorales, sous le contrôle du juge de l'élection.
Cette fonction majeure du ministère de l'intérieur est remplie par le Conseil constitutionnel pour l'élection du Président de la République et pour le
référendum. Mais non seulement, c'est au Conseil Constitutionnel qu'est dévolu le soin à la fois d'organiser ces consultations et d'émettre un avis sur les textes qui les régissent, mais c'est à
lui qu’échoit également la mission de contrôler la régularité des opérations électorales de ces deux scrutins, ces triples fonctions pouvant être une source de contradictions. Une stricte
séparation entre ces trois fonctions plaiderait de surcroît pour la création d’une autorité indépendante spécialisée dans la matière électorale. Un tel réaménagement des compétences serait en
effet l’occasion de regrouper dans un seul et même organe toutes les fonctions d’organisation des élections. »
Force est de constater que "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie
Doublet ignore superbement les réponses – en débat - que les constitutions, les lois et les juges d’Afrique francophone ont apporté et apportent au problème – universel et traité en
droit international - de l’indépendance de l’autorité organisatrice des élections. Si l’existence d'une culture juridique francophone homogène peut être mise en doute, si la notion de droit francophone ne se laisse pas facilement appréhender, pourquoi la
France devrait-elle d’abord se tourner vers le monde anglo-saxon pour revoir et corriger son droit électoral ? Pourquoi devrait-elle puiser dans les normes post-autoritaires ou
post-totalitaires d’Europe ou d’Amérique latine et pas dans les normes de l’Afrique francophone d’aujourd’hui, qui ont d’évidents liens de parenté avec le droit français et visent à consolider
l'Etat de droit et de démocratie pluraliste ? De telles préconisations sont d’autant plus regrettables que
les institutions africaines ainsi laissées dans l’ombre sont riches d’enseignements et continuent de défrayer la chronique, une douzaine d’années après leur apparition. Il suffit, pour s’en
convaincre, de consulter l'article de Jean du Bois de Gaudusson portant sur « une manifestation de
l'imagination africaine en matière d'ingénierie juridique ».
Sous l’angle de l’actualité, seront évoqués ici – à toutes fins utiles – quelques-uns des grands problèmes de droit liés au démembrement de l’administration
électorale en Afrique, à la création d’une CENA (Commission électorale nationale autonome), d’une CENI (Commission électorale nationale indépendante), d’une CEI (Commission électorale
indépendante), d’un ONEL (Observatoire national des élections) ou de l’ELECAM (Elections Cameroon).
La dépolitisation de l’administration électorale : un leurre ?
Pratiquement partout en Afrique francophone, l’abandon du modèle français d’organisation des élections par le ministère
de l’intérieur est aujourd’hui consommé. Les législateurs mais aussi les constituants entendent dépolitiser l’administration électorale pour lever les soupçons. Les gouvernants en place sont,
en effet, censés ne pas organiser les élections pour les perdre, si l’on en croit le Président congolais Pascal Lissouba ; et
le droit fait l'élection, selon une opinion très répandue. Ainsi, au Bénin,
la loi GNONLONFOUN du 17 janvier 1995, arrachée par l’opposition au Président
Nicéphore Soglo, a créé la CENA qui, selon la Cour Constitutionnelle, dans sa décision DCC 34-94 du
23 décembre 1994, « permet, d’une part, d’instaurer une tradition d’indépendance et d’impartialité en vue d’assurer la liberté et la transparence des élections, et, d’autre part, de
gagner la confiance des électeurs et des partis et mouvements politiques ».
Comment l’objectif de dépolitisation de l’administration électorale se traduit-il dans la composition du
collègue – l’organe indépendant n’est jamais personnalisé, comme souvent dans le monde anglo-saxon - qui absorbe tout ou partie des tâches traditionnelles du ministère de l’intérieur ? Les
solutions de droit positif sont extrêmement variables, constamment critiquées, souvent révisées. Aucune homogénéité ne se dégage à la lecture des textes les plus
récents :
- Au Cameroun, selon la loi
n°2006-011 du 29 décembre 2006 (art. 8), le Conseil électoral d’ELECAM comprend 12 membres « nommés par décret du Président de la République, après consultation des partis politiques
représentés à l’Assemblée Nationale et de la société civile » ; les membres du Conseil « sont choisis parmi des personnalités de nationalité camerounaise, reconnues pour leur
compétence, leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur sens patriotique, leur esprit de neutralité et d’impartialité ».
- La CENI transitoire de Mauritanie, instituée par l'ordonnance n°2005-012 du 14 novembre
2005, est composée (art. 2) de 15 membres choisis par décret en conseil des ministres, parmi « les personnalités indépendantes de nationalité mauritanienne, connues pour leur compétence,
leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur neutralité et leur impartialité ».
- Au Mali, la loi n°06-44 du 4 septembre 2006 (art. 4) prévoit une CENI de 15
membres répartis comme suit : ° 10 désignés par les partis politiques suivant une répartition équitable entre les partis politiques de la majorité et ceux de l'opposition ; ° 1 désigné
par les confessions religieuses ; ° 1 désigné par le Syndicat Autonome de la Magistrature ; ° 1 désigné par le Conseil de l’Ordre des Avocats ; ° 1 désigné par les Associations de
Défense des Droits de l’Homme ; ° 1 désigné par la Coordination des associations féminines.
- Aux termes de la loi n°2005-14 du 28 juillet 2005 (art. 36), la CENA du
Bénin comprend 25 « personnalités reconnues pour leur compétence, leur probité, leur impartialité, leur moralité, leur sens patriotique et désignées à raison de :
°deux (02) par le Président de la République; ° dix-huit (18) par l'Assemblée Nationale en tenant compte de sa configuration politique ; ° un (01) par la société civile ; °les quatre (04) membres
du Secrétariat administratif permanent de la Commission électorale nationale autonome ». Dans la perspective des élections municipales et communales de 2008, la loi n°2007-25, récemment mise en conformité avec la Constitution, suite à la décision de la Cour Constitutionnelle DCC 07-113 du 16
octobre 2007, a réduit la CENA à 17 membres, répartis comme suit : ° 13 désignés par l’Assemblée Nationale ; ° 2 par le Gouvernement ; ° 1 par la société civile ; ° 1
représentant du Secrétariat administratif permanent de la Commission électorale nationale autonome.
- Au Togo, la CENI, selon le Code électoral (art. 15), modifié par la loi n°2007-009 du 7 février 2007, conformément à l'accord politique global du 20 août 2006 entre le pouvoir et l’opposition,comporte 19 membres, désignés en raison de leur
compétence et de leur probité : 5 par la mouvance présidentielle ; 10 par l’opposition ; 2 par la société civile ; 2, sans voix délibérative, par le
Gouvernement.
- La toute nouvelle CENI de Guinée, instituée par une loi promulguée à la mi-novembre 2007, est composée de 25 « personnalités reconnues pour leur compétence, leur
probité, leur intégrité et leur bonne moralité » ; ces personnalités sont désignées à raison de : ° 10 par les partis politiques de la majorité ; ° 10 par les partis
politiques de l’opposition ; ° 3 par les organisations de la société civile ; ° 2 par l’administration.
En République démocratique du Congo, le projet de loi sur la
CENI – autorité qui succédera à la CEI, organisatrice des élections de 2006 - est présentement en discussion au Parlement ; la
CENI pourrait comprendre 9 membres, soit 4 représentants des groupes parlementaires de l’Assemblée Nationale (2 pour la majorité ; 2 pour l’opposition), 2 de ceux du Sénat (1 pour la
majorité ; 1 pour l’opposition), 3 représentants des organisations féminines, de droits de l’homme et religieuses. La formule ne satisfait pas pleinement la société civile ; l'inclusion de l'opposition extra-parlementaire
est notamment réclamée.
Il ressort de ces différentes variantes que l’impartialité de l’organe de gestion des élections résulterait des critères de nomination de ses membres et, surtout, de
la représentation adéquate des forces politiques en compétition. La dépolitisation affichée se traduit donc par une politisation équilibrée, la composante « société civile » - très
rarement neutre – étant acquise tantôt au pouvoir, tantôt à l’opposition. La pratique enseigne que ces subtils dosages – sans cesse revus et corrigés – peuvent fragiliser l’institution :
s’assurer sa maîtrise, en y faisant désigner ses obligés ou ses alliés de circonstance, constitue un objectif majeur avant le scrutin ; cette compétition préélectorale nourrit un contentieux
politique et/ou juridique sur des notions faussement claires, comme celles de "configuration politique" ou de "société civile" ; la personnalité du président de l'institution marque les différentes
éditions ; enfin et surtout, les représentants des compétiteurs s’abîment trop souvent dans une défense partiale d’intérêts partisans. Ces lacunes, controverses et confrontations peuvent, en
certaines circonstances, paralyser le fonctionnement de l’institution et provoquer l’intervention – plus ou moins judicieuse – de la juridiction constitutionnelle, comme au Sénégal en 1993 (décision n°5/93 du 2 mars 1993) ou au Togo en 2002 (décision n°C-004/02 du 16 avril 2002 et n°C-005/02 du 25 avril 2002).
Ces expériences inclinent à repenser le problème de la dépolitisation de l’organe autonome de gestion des élections. La solution réside, peut-être, tant pour la
France que pour les pays africains, dans le choix d’un mode de désignation consensualiste, reposant sur l’accord de la représentation nationale, à une majorité surqualifiée des 2/3 ou des ¾ des
parlementaires. C’est ce qu’esquissent timidement le rapport du comité Balladur et les orientations retenues par Nicolas Sarkozy, pour la prochaine réforme des institutions de la V° République.
Quel statut pour l’administration électorale autonome ?
Si la France s’engageait dans la voie de la création d’une autorité électorale indépendante, se poserait, au-delà d’une incertaine labellisation et d’une autonomie
de gestion à définir, la question du rang juridique du texte organisateur. En Afrique francophone, on observe une tendance lourde en faveur de la constitutionnalisation de ce type
d’institution : les constitutions du Niger du 18 juillet 1999, de Côte d'Ivoire du 1er août 2000 ou encore du Congo-Kinshasa du 18 février 2006 reconnaissent, elliptiquement ou sous leurs traits fondamentaux, les commissions
électorales ; au Bénin, où à chaque élection correspond une CENA particulière, la constitutionnalisation, considérée comme "un acte de sécurisation et de sauvegarde des valeurs et principes démocratiques en vue de garantir des
élections libres, sincères, transparentes et paisibles », pourrait faire partie des futures recommandations de la
Commission ad hoc chargée de réfléchir sur la réforme des Institutions de la République. L’inscription dans la Constitution française d’une autorité électorale indépendante attendra :
le Président Sarkozy n’a pas retenu, dans ses orientations pour la réforme des institutions, la création
d’une telle autorité et a fortiori sa constitutionnalisation ; et, du point de vue de la légistique, il est certainement judicieux d’expérimenter une institution pendant quelques
années avant de la consacrer dans la loi fondamentale ; c’est, dans cet état d’esprit, que le Comité
Balladur a formulé des propositions, s’agissant du médiateur de la République et du régulateur de la communication.
Une administration électorale autonome : la panacée ?
Une administration électorale autonome : la panacée ?
Les élections organisées en Afrique enseignent qu’il ne suffit pas de mettre en place une CENA, une CENI, une CEI, un ONEL ou
l’ELECAM pour remédier à tous les maux qui minent l’administration électorale et instaurer une société politique de confiance mutuelle. Jean du Bois de Gaudusson observe fort justement, à ce propos, que : « Conçues à l'origine comme une solution
à une situation de crise politique, ces commissions sont devenues à la fois un mythe constituant un des thèmes mobilisateurs du discours politique en Afrique et un dogme démocratique: on
les a considérées comme le passage obligé de la consolidation démocratique (cf. par ex. le rapport de MM. P. Favre et M. Sawadogo à la XXIe session de l'AIPLF, 10-12
juill. 1995, Québec). À l'expérience, il apparaît que ces institutions ont contribué à instaurer la confiance entre les acteurs et protagonistes des élections; mais les expériences
malheureuses des élections présidentielles du Togo en juin 1998 ou du Niger en 1996 pour ne prendre que ces exemples montrent qu'elles ne sauraient être à elles seules un gage de la
sincérité des élections; pas plus, en sens inverse qu'on ne peut imputer au seul Observatoire national des élections (ONEL) la responsabilité du bon déroulement des élections présidentielles
du Sénégal d'avril 2000... La question est d'ailleurs posée aujourd'hui de savoir si ces commissions, du moins dans leur forme initiale, ne créent pas d'autres difficultés et ne sont pas
devenues un obstacle, la phase de démarrage de la transition passée, à la poursuite de la démocratisation ». Le contexte de la France étant bien différent de celui des pays africains,
faut-il considérer que la création d’une autorité électorale indépendante constituerait une substantielle avancée pour une V° République plus moderne, plus démocratique, pour paraphraser le
Comité Balladur ? Dans l’affirmative, les auteurs d’une telle novation institutionnelle feraient
œuvre utile, en menant une étude comparative complète – incluant les organes africains - pour procéder à un bilan coûts/avantages.
En 2004, à l’occasion de la journée d'études sur "Le devenir du droit comparé
en France", Alioune Badara Fall s’interrogeait : « Le droit africain a-t-il sa place en droit comparé ? ». L’interrogation reste d’actualité en 2007,
comme en témoigne "Droit des élections" de
Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet. Décoloniser la doctrine, l’ouvrir aux droits "d'ailleurs" pour
en finir avec le mimétisme à sens unique, constitue un défi de taille. C’est dans cette direction qu’œuvre, avec votre concours, La Constitution en Afrique.
Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
Articles récents
- Interprétation normative et norme interprétative: à propos des décisions du Conseil Constitutionnel
- Appel à communications. La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ?
- Exclusif: les décisions finales du Conseil Constitutionnel
- Le Conseil Constitutionnel, agent du "continuisme"
- Les bases constitutionnelles du droit processuel
- Libres propos sur l'élection présidentielle
- La Constitution de la IV° République
- "L'indépendance, ça se construit!"
- La thèse : une question de méthode
- Le droit des élections 2011
Archives
- février 2012 (2)
- janvier 2012 (6)
- décembre 2011 (1)
- novembre 2011 (3)
- octobre 2011 (2)
- septembre 2011 (1)
- août 2011 (1)
- juillet 2011 (2)
- juin 2011 (3)
- mai 2011 (4)
- avril 2011 (2)
- mars 2011 (5)
- février 2011 (2)
- janvier 2011 (5)
- décembre 2010 (6)
- novembre 2010 (2)
- octobre 2010 (3)
- septembre 2010 (3)
- août 2010 (2)
- juillet 2010 (3)
- juin 2010 (4)
- mai 2010 (6)
- avril 2010 (5)
- mars 2010 (3)
Recherchez
Communautés
Classé
Référencé par
Commentaires Récents