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  • : LA CONSTITUTION EN AFRIQUE est un espace d’expression, de réflexion et d’échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde
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  BOLLE STEPHANE 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences
HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III 
 

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La Constitution en Afrique est un espace d'expression, de réflexion et d'échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde.
Ce site propose un regard différent sur l'actualité constitutionnelle foisonnante des pays africains. Il ne s'agit pas de singer les gazettes ou les libelles, de s'abîmer dans une lecture partisane des constitutions, des révisions, des pratiques et des jurisprudences. Sans angélisme ni scepticisme, il urge d'analyser, en constitutionnaliste, une actualité constitutionnelle largement méconnue et passablement déformée.
La Constitution en Afrique se conçoit comme l'un des vecteurs du renouvellement doctrinal qu'imposent les changements à l'œuvre depuis la décennie 1990. La chose constitutionnelle a acquis dans la région une importance inédite. Il faut changer de paradigme pour la rendre intelligible ! C'est d'abord au constitutionnaliste de jauger le constitutionnalisme africain contemporain, ses échecs - toujours attestés -, ses succès - trop souvent négligés. Sans verser ni dans la science politique, ni dans un positivisme aveugle, le constitutionnaliste peut et doit décrypter la vie constitutionnelle, en faisant le meilleur usage des outils de la science actuelle du droit.
La Constitution en Afrique est enfin un forum, un lieu ouvert à la participation des chercheurs débutants ou confirmés qui souhaitent confronter leurs points de vue. N'hésitez pas à enrichir ce site de commentaires, de réactions aux notes d'actualité ou de lecture, de billets ou de documents. Vos contributions sont attendues.

Au plaisir d'échanger avec vous

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III

 

10 janvier 2008 4 10 /01 /janvier /2008 12:40
Cotonou-2004.jpg
Religions, violence politique et paix en Afrique
Colloque international de Cotonou de l’Académie Alioune Blondin Beye pour la Paix Cotonou, 19, 20 et 21 juillet 2004
 
LA PAIX PAR LA CONSTITUTION EN AFRIQUE ?
La part du juge constitutionnel
 
Stéphane BOLLE
Maître de conférences en droit public
Université Paul Valéry – Montpellier III
 
S’interroger sur l’aptitude de la Constitution à réaliser ou à favoriser la paix en Afrique, c’est présupposer que les énoncés constitutionnels d’aujourd’hui ont un impact sur le réel, que les changements de la décennie 1990 ont généré une véritable césure. « Le constitutionnalisme devient un élément important de la vie politique en Afrique, qu’on ne peut plus ignorer, même si son importance ne doit pas être surestimée, ni sa portée généralisée »[1]. Ce regain ne saurait faire illusion et anesthésier la réflexion. Le constitutionnaliste ne peut se complaire ni dans l’exégèse des textes, ni dans le « fétichisme constitutionnel » : « aux yeux des africains, la Constitution, loi suprême, peut tout faire » [2]. Seule une didactique du fait constitutionnel[3] permet de mettre en exergue la complexité des rapports entre le droit et la politique et de ne pas verser dans l’angélisme. « Produit codifié des circonstances politiques et des conditions sociales existants au moment de son écriture, la Constitution devient, avec le temps, un système de ressources dont il peut être fait des usages différenciés »[4].
Ces préalables étant admis, il faut s’accorder sur la signification des termes mêmes du questionnement. La paix, au centre des préoccupations du colloque, sera appréhendée à partir de l’une des définitions proposées par le Littré : « Concorde, tranquillité intérieure dans les Etats »[5]. Dès lors, la paix entre les Etats, qu’évoquent toutes les constitutions africaines, ne sera pas abordée. La paix intérieure sera mise en relation avec la Constitution, entendue comme la « norme des normes » qui règle la conquête et l’exercice du pouvoir politique. Ainsi formulée, l’entreprise s’avère particulièrement vaste. Il faudrait vérifier si le constituant africain se propose bien de garantir la paix par l’établissement consensuel d’un « bon gouvernement », par la civilisation de la compétition politique ; les débats de la décennie 1990 et, surtout, les révisions de ces dernières années enseignent que nombre de dirigeants s’ingénient à tailler la Constitution « à la mesure des convenances politiques particulières »[6], au lieu d’opter pour de larges compromis, pour un véritable « pacte national »[7]. Il faudrait également analyser, pays par pays, les usages politiques de la Constitution, la ré-écriture du texte fondamental qui découle, sous tous les cieux, de la pratique des institutions ; à l’évidence, la « Constitution en action »[8] n’exprime pas toujours et partout la volonté des gouvernants et des gouvernés de bâtir une société de démocratie et de paix. Chacune de ces approches mériterait à elle seule une étude particulière. L’attention se portera ici sur l’aptitude du juge constitutionnel d’Afrique francophone à faire de la loi fondamentale un outil pour la paix, à développer une politique jurisprudentielle qui soit un antidote à « l’autoritarisme … par nature porteur de violence multiforme » [9].
Le juge constitutionnel, comme l’a confirmé la crise malgache de 2002[10], est désormais un acteur à part entière de la scène politique africaine. Il dit le droit suprême dans l’exercice de ses compétences, souvent étendues, de contrôleur de la constitutionnalité des normes et de la régularité des élections. Fréquemment sollicité, il en vient à se reconnaître des pouvoirs implicites d’interprète authentique de la Constitution[11] pour réguler le cours d’une vie politique mouvementée[12]. Ce sont ses décisions, arrêts ou avis qui décrivent ou plutôt ré-écrivent des pans entiers de la Constitution. On pourrait légitimement en attendre « une pacification des relations politiques par un arbitrage rationnel et objectif »[13].
Si les conseils ou cours constitutionnels africains comblent de plus en plus et de mieux en mieux cette attente (II-), force est de constater que certains continuent à la décevoir - régulièrement ou ponctuellement - en avalisant l’instrumentalisation de la Constitution par les gouvernants (I-).
 
I.                  Le juge constitutionnel, bras armé du pouvoir
 
« Faire souffrir le droit pour servir le pouvoir »[14], tel est trop souvent le leitmotiv du juge constitutionnel : des décisions très favorables aux dirigeants nuisent au fonctionnement paisible et régulier des institutions (A) et mettent en cause le principe de la dévolution pacifique du pouvoir à l’issue d’élections libres, honnêtes et régulières (B). Presque systématiquement déboutée de ses demandes, l’opposition ne risque-t-elle pas de succomber à la tentation de la violence politique ?
 
A.   Le défenseur des gouvernants
 
Le juge peut imposer une lecture « belliciste » de la Constitution pour servir les intérêts politiques immédiats de l’institution dominante. Son intervention consiste à cautionner des anomalies dans le fonctionnement des pouvoirs publics (1), voire à conférer un avantage décisif à l’une des têtes de l’exécutif en conflit (2).
(1)       La caution de la mauvaise gouvernance - Un juge constitutionnel ne peut statuer sur le bien-fondé de l’action des autorités. Il lui appartient seulement de vérifier la constitutionnalité des actes dont il est valablement saisi. Or, certaines des « solutions retenues … semblent reposer davantage sur des considérations politiques que sur des fondements strictement juridiques. Cette politisation est, de manière générale, dissimulée dans des notions juridiques … qui sont étroitement liées à l’existence de l’Etat »[15].
C’est le cas, par exemple, de la force majeure invoquée avec succès devant la Cour Constitutionnelle du Gabon en vue du report des dernières élections locales. Saisie par le Premier ministre à trois reprises, la Cour a invariablement admis qu’un événement d’origine externe, imprévisible et insurmontable s’opposait au renouvellement des conseils départementaux et municipaux, dont le mandat expirait légalement le 20 octobre 2001. Elle a délibérément opté pour une acception très compréhensive de la force majeure : « la moins-value substantielle des recettes budgétaires » alliée à la croissance des dépenses[16], « la non-fiabilité de la liste électorale » utilisée pour les élections législatives de décembre 2001 conjuguée à l’inapplicabilité de la loi de finances pour 2002, en l’absence de loi rectificative[17], et la mise en vigueur par le Président de la République de l’ordonnance du 14 août 2002, qui « a imposé à l’administration la réouverture des listes électorales »[18], ont justifié les reports successifs du scrutin. Ces motifs n’emportent pas vraiment la conviction. Le Gouvernement était certainement dans l’impossibilité d’anticiper et la baisse des ressources pétrolières représentant 66% des recettes budgétaires et les conditions nouvelles de remboursement de la dette extérieure. Mais ces données commandaient-elles juridiquement de différer la tenue à échéance normale des élections locales, alors même que des crédits avaient été prévus à cet effet dans la loi de finances pour 2001[19] ? La démocratie locale est-elle suspendue à la bonne ou mauvaise gestion des gouvernants ? L’exécutif ne pouvait-il pas saisir le Parlement, en temps utile et selon la procédure d’urgence, d’un collectif budgétaire[20] et/ou d’un projet de loi prorogeant à titre exceptionnel et transitoire le mandat des conseils locaux ? Comment expliquer que le principe d’une révision de la loi électorale arrêté par l’ensemble de la classe politique à l’été 2001 se soit traduit un an plus tard par une ordonnance prise en urgence, juste après la clôture des sessions, l’une ordinaire, l’autre extraordinaire, du Parlement[21] ? De fait, la Cour Constitutionnelle abandonne au Gouvernement la maîtrise du calendrier électoral : constitue un cas de force majeure et l’absence de nouvelle liste électorale dont la Cour avait recommandé l’établissement au premier trimestre 2002 au cours de la période normale de révision, et l’intervention tardive d’une ordonnance en vue de satisfaire cette exigence élémentaire. L’exécutif a pris acte de l’impuissance d’un juge constitutionnel indulgent puisque la troisième date-butoir pour les élections locales fixé au 15 décembre 2002 a été dépassée de deux semaines. Lorsque le gardien de la Constitution affranchit les gouvernants du respect scrupuleux « de la légalité républicaine »[22], il s’interdit de contribuer à la construction d’une démocratie apaisée et s’expose à tomber dans le discrédit général.
(2)       Le règlement partial des conflits au sein de l’exécutif - Le juge constitutionnel peut également contribuer à exacerber « la guerre de tranchées »[23] que se livrent les deux têtes de l’exécutif. Nombreuses sont les constitutions africaines qui paraissent avoir importé les obscurités ou les ambiguïtés affectant le partage des attributions entre le Président et le Premier Ministre de la V° République française[24]. Appelé à clarifier ce partage, le juge peut prendre partie en faveur de celui des protagonistes qui se trouve en position de force, quitte à renverser l’esprit originel des institutions et à changer brutalement d’interprétation en fonction des circonstances. Les cas de Madagascar et du Niger sont à cet égard instructifs.
La Constitution malgache du 18 septembre 1992 instaurait un régime parlementaire avec un Président-arbitre élu au suffrage universel direct et un Premier ministre-gouvernant élu par l’Assemblée Nationale[25]. Alors que se développait entre 1994 et 1995 un conflit de compétences au sein de l’exécutif, la Haute Cour Constitutionnelle a retenu à plusieurs reprises la lecture présidentialiste des institutions prônée par le Président Albert Zafy. Elle a d’abord affirmé le rôle éminent du chef de l’Etat en matière de défense : aucune décision majeure ne saurait lui échapper en raison non seulement d’une « hiérarchisation » mais aussi d’une « interaction » entre la « haute politique de défense nationale » qui relève de sa compétence et « la mise en œuvre de cette politique militaire » de la responsabilité du Gouvernement[26]. La Haute Cour a ensuite protégé et renforcé l’autorité normative du Président de la République. D’une part, elle a censuré une loi visant à opérer un partage du pouvoir réglementaire : il appartient aux seuls co-titulaires de ce pouvoir d’opérer de concert ce partage ; en cas de mésentente, le juge constitutionnel trancherait[27]. D’autre part et surtout, le chef de l’Etat s’est vu reconnaître le droit de soumettre directement à référendum son projet de révision constitutionnelle[28], et de modifier certaines dispositions du Code électoral de 1992[29]. Le Président Zafy a pu faire plébisciter une réforme censée mettre fin à « une « cohabitation » exposant le pays à des risques perpétuels de conflits institutionnels »[30]. Ce précédent, probablement inspiré du référendum de 1962 en France, militait en faveur de l’abandon du régime parlementaire. C’est par la brèche ainsi ouverte que Didier Ratsiraka a obtenu de justesse en 1998 la re-constitutionnalisation complète du présidentialisme. Dans l’intervalle, en 1996, la Haute Cour avait avalisé la destitution par l’Assemblée Nationale d’un Albert Zafy affaibli par des conflits politiques permanents[31].
Au Niger, la Constitution du 26 décembre 1992 organisait un régime semi-présidentiel très proche de la V° République française. Pour les observateurs les plus avertis, cette configuration ne pouvait que pérenniser le présidentialisme, la cohabitation étant jugée absolument « intransposable »[32]. Les élections législatives anticipées de 1995 ont déjoué ces pronostics en donnant une courte majorité à la coalition opposée au Président Ousmane. L’expérience inédite de la cohabitation a consacré dans un climat délétère un glissement vers le primo-ministérialisme. La Cour Suprême a entériné ce glissement[33] et rejeté la thèse de la mouvance présidentielle défaite selon laquelle la cohabitation imposait une « co-gestion » ou une « co-responsabilité » entre les deux têtes de l’exécutif[34]. Le chef de l’Etat a été privé des moyens constitutionnels de jouer un rôle actif. La Cour Suprême a d’abord refusé au Président de la République le droit de veto législatif qu’il revendiquait : le Président a « l’obligation constitutionnelle » de promulguer les lois ; il ne peut demander une nouvelle délibération qu’avec le contreseing du Premier ministre et seulement pour éliminer des dispositions jugées inconstitutionnelles par la Cour ou pour « remédier à certaines imperfections de la loi dans le but de la compléter, de la préciser ou de la corriger » ; une telle demande ne peut viser à entraver la volonté de la majorité parlementaire[35]. La Cour Suprême a aussi et surtout affirmé que la présidence du conseil des ministres était purement nominale : le chef de l’Etat a l’obligation constitutionnelle de réunir cette instance ; il ne peut refuser, comme en France[36], l’inscription à l’ordre du jour des points nécessaires à la conduite de l’action gouvernementale ; en cas de désaccord avec le Premier Ministre, l’ordre du jour définitif est fixé par le conseil des ministres. La Cour a interdit de la sorte au Président Ousmane de persister dans son refus systématique de l’ordre du jour présenté par le Premier Ministre pour ne retenir que le sien. Seulement, la Cour Suprême a cru bon de préciser que le chef de l’Etat violerait son serment et s’exposerait donc à être traduit en Haute Cour de Justice s’il ne respectait pas à la lettre les arrêts qui lui étaient défavorables. Cette menace n’était assurément pas heureuse : la Cour, au lieu de pacifier le jeu politique, signifiait à la majorité qu’elle pouvait user, le cas échéant, de « la pièce d’artillerie la plus lourde de l’arsenal »[37] constitutionnel. Inédite, la neutralisation jurisprudentielle de la fonction présidentielle n’a pas apaisé les tensions. Au contraire, le Premier ministre Hama Amadou, conforté par les arrêts de la Cour Suprême, tenta de s’emparer de la totalité du pouvoir exécutif, en annonçant dans un communiqué de presse la suspension des cadres antérieurement nommés par décret présidentiel, en convoquant et présidant seul un conseil des ministres et en faisant procéder à des nominations par un tel conseil. La Cour Suprême fut contrainte de blâmer ces agissements[38], confirmant par là-même son incapacité à mettre un terme à la « guerre des chefs ». En définitive, c’est un coup d’Etat militaire qui en 1996 a emporté la IV° République du Niger, disqualifiée par le comportement déraisonnable de ses responsables et les excès d’une jurisprudence constitutionnelle erratique.

Vous trouverez la suite (II) de la communication ICI
 
 

[1] J. DU BOIS DE GAUDUSSON, « Quel statut constitutionnel pour le chef d’Etat en Afrique ? », in Le nouveau constitutionnalisme. Mélanges en l’honneur de Gérard Conac, Paris, Economica, 2001, p. 331.
[2] M A. GLELE, « La Constitution ou loi fondamentale », in Encyclopédie juridique de l’Afrique, tome I, Abidjan, Dakar, Lomé, 1982, pp. 33-34.
[3] S. BOLLE, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin. Essai sur la construction d’une démocratie africaine par la Constitution, thèse de droit public, Montpellier, 1997, p. 16 et s..
[4] D. ROUSSEAU, A. VIALA, Droit constitutionnel, Paris, Montchrestien, 2004, p. 45.
[5] C’est aussi le sens que retient le préambule de la Constitution américaine de 1787 : « Nous peuple des Etats-Unis, en vue de … faire régner la paix intérieure… ».
[6] E. KODJO, « Discours d’ouverture », in Actes du colloque international sur la démocratisation et les crises institutionnelles en Afrique – Lomé, 11-14 juillet 1996, OPAD, p. 14
[7] J. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 2002, p. 162.
[8] W. WILSON, Le gouvernement congressionnel. Etude sur la politique américaine, Paris, V. Giard et E. Brière, 1890, p. 14.
[9] P.-F. GONIDEC, Les systèmes politiques africains. Les nouvelles démocraties, Paris, LGDJ, 1997, p. 50.
[10] A. R. RAJAONA, « Le juge, les urnes et la rue. Figures judiciaires et variations juridiques autour de la crise politique malgache (janvier-juin 2002) », Revue Juridique et Politique – 2003 – n°4, p. 391 et s..
[11] A titre d’illustrations, trois décisions peuvent être citées :
-          Au Bénin, le Haut Conseil de la République siégeant en qualité de Cour Constitutionnelle, considère, dans sa décision n°15 DC du 16 mars 1993 relative aux critères à remplir pour être membre de la Cour Constitutionnelle : « L’article 117 de la Constitution donne les matières dans lesquelles la Cour Constitutionnelle statue obligatoirement ; … il n’en demeure pas moins que la Cour Constitutionnelle doit se prononcer toutes les fois qu’elle est requise pour statuer sur l’interprétation à donner au contenu de la Constitution ; cette prérogative n’est confiée à aucune autre institution ».
-          Au Burkina Faso, la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême, dans un arrêt du 20 juillet 1994 sur la liberté d’affiliation politique des députés, constate son incompétence avant de spécifier « bien que l’irrecevabilité apparaisse clairement, la chambre constitutionnelle, en raison de l’importance des questions soulevées nées de la confusion ou de l’amalgame des deux notions de souveraineté nationale et de souveraineté populaire contenues dans les articles 31 et 32 de la Constitution, se reconnaît le droit d’apporter un éclairage et une interprétation du système institutionnel actuel, de nature à favoriser le respect des principes démocratiques en vue d’asseoir un véritable Etat de droit ».
-          Au Niger, la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême, dans son arrêt n°95-05/CH.CONS du 5 septembre 1995 sur la cohabitation, déclare : « les constituants ont dans leur esprit voulu donner à la Cour Suprême seule, à travers sa Chambre Constitutionnelle, le pouvoir d’interpréter et d’apprécier toutes les dispositions de la Constitution qui feront l’objet de contestations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, quand bien même cette compétence n’est pas mentionnée de manière expresse ; … la Cour Suprême, juge naturel de l’interprétation des dispositions constitutionnelles, devant le vide juridique en matière d’interprétation et en l’absence de toute juridiction compétente en la matière, ne peut refuser de statuer sous prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi ».
[12] J. DU BOIS DE GAUDUSSON, « Les solutions constitutionnelles des conflits politiques », Afrique Contemporaine n° spécial, 1996, pp. 251-256.
[13] C. GREWE et H. RUIZ FABRI, Droits constitutionnels européens, Paris, PUF, 1995, p. 67.
[14] Pierre Marcilhacy, Le Figaro 12 février 1960, décrivait de la sorte le rôle du Conseil constitutionnel français à ses débuts.
[15] A. B. FALL, « Le juge, le justiciable et les pouvoirs publics: pour une appréciation concrète de la place du juge dans les système politiques en Afrique », Afrilex n°03/2003, p. 20.
[16] Décision n°11/CC du 10 août 2001. 
[17] Décision n°119/CC du 18 avril 2002.
[18] Décision n°141/CC du 26 septembre 2002.
[19] La décision n°1/CC du 17 janvier 2001 sur la loi de finances pour 2001 mentionne, au titre du chapitre 675 : élections législatives et locales, une dotation de 4.000.000.000 de francs à répartir « le moment venu, entre les différentes autorités administratives et institutionnelles impliquées dans le déroulement des consultations électorales ».
[20] C’est ce qu’arguait un parti d’opposition au soutien de sa requête en tierce opposition contre la décision n°11/Cour Constitutionnelle : la Cour Constitutionnelle n’a pas examiné l’argument puisqu’elle a à bon droit déclaré la requête irrecevable par décision n°15/CC du 4 septembre 2001.
[21] La requête de l’opposition contestant l’urgence de l’ordonnance a été rejetée par la Cour Constitutionnelle, dans sa décision n°142/CC du 26 septembre 2002. 
[22] Principe inscrit dans le Préambule de la Constitution gabonaise de 1991.
[23] Selon l’expression d’O. SCHRAMECK, Matignon rive gauche (1997-2001), Paris, Seuil, 2001, p. 107.
[24] Le constat mériterait d’être sérieusement nuancé : d’une part, le constituant a souvent infléchi le schéma des institutions françaises dans un sens plus parlementaire ou plus présidentiel ; d’autre part, comme l’indique B. ISSA ABDOURHAMANE, Crise institutionnelle et démocratisation au Niger, Bordeaux, CEAN, 1996, p. 37, « La similitude entre les textes constitutionnels ne préjuge pas la même pratique et le mimétisme formel ne reproduit jamais les mêmes effets en dépit de ce que l’apparence donne à voir ».
[25] A. RAZAFIMAMDIMBY, « La transition démocratique de Madagascar : le pari d’un régime parlementaire », in Les nouvelles constitutions africaines : la transition démocratique, Toulouse, 2° édit. 1995, pp. 101-108.
[26] Décision n°10-HCC/D.3 du 24 août 1994.
[27] Décision n°25-HCC/D.3 du 23 août 1995.
[28] Avis n°6-HCC/AV du 23 août 1995.
[29] Avis n°5-HCC/AV du 23 août 1995. Les dispositions visées étaient les articles 9 et 89, paragraphe 2, de l’ordonnance modifiée n°92-041 du 2 octobre 1992 portant Code électoral, relatifs à la possession de la carte nationale d’identité.
[30] Note de présentation du décret n°95-518 portant soumission de la révision de la Constitution à référendum, Journal Officiel de la République de Madagascar, 14 août 1995.
[31] Décision n°17-HCC/D.3 du 4 septembre 1996.
[32] J.-J. RAYNAL, Les institutions politiques du Niger, Saint-Maur, Sépia, 1993, p. 86.
[33] B. ISSA ABDOURHAMANE, op. cit., p ; 45 et s.,et A. TANKOANO, « Conflit autour des règles normatives de la cohabitation au Niger : éléments d’analyse juridique d’une crise politique (1995-1996) », Polis, vol. 2, n°2, 1996, pp. 91-106.
[34] Arrêt n°95-05/CH. CONS. du 5 septembre 1995.
[35] Arrêts n°s 95-05/CH. CONS. et 95-06/CH. CONS du 5 septembre 1995.
[36] Le 12 février 2001, le Président Jacques Chirac a informé le Premier Ministre Lionel Jospin de sa décision de s’opposer à l’inscription du projet de loi portant statut de la Corse au conseil des ministres du 14. Saisi d’une nouvelle demande d’inscription une semaine plus tard, le Président de la République n’a pas réitéré son veto.
[37] Bryce, cité par Arthur Schlesinger, La Présidence impériale, Paris, PUF, 1976, p. 86.
 

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