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  BOLLE STEPHANE 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences
HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III 
 

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La Constitution en Afrique est un espace d'expression, de réflexion et d'échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde.
Ce site propose un regard différent sur l'actualité constitutionnelle foisonnante des pays africains. Il ne s'agit pas de singer les gazettes ou les libelles, de s'abîmer dans une lecture partisane des constitutions, des révisions, des pratiques et des jurisprudences. Sans angélisme ni scepticisme, il urge d'analyser, en constitutionnaliste, une actualité constitutionnelle largement méconnue et passablement déformée.
La Constitution en Afrique se conçoit comme l'un des vecteurs du renouvellement doctrinal qu'imposent les changements à l'œuvre depuis la décennie 1990. La chose constitutionnelle a acquis dans la région une importance inédite. Il faut changer de paradigme pour la rendre intelligible ! C'est d'abord au constitutionnaliste de jauger le constitutionnalisme africain contemporain, ses échecs - toujours attestés -, ses succès - trop souvent négligés. Sans verser ni dans la science politique, ni dans un positivisme aveugle, le constitutionnaliste peut et doit décrypter la vie constitutionnelle, en faisant le meilleur usage des outils de la science actuelle du droit.
La Constitution en Afrique est enfin un forum, un lieu ouvert à la participation des chercheurs débutants ou confirmés qui souhaitent confronter leurs points de vue. N'hésitez pas à enrichir ce site de commentaires, de réactions aux notes d'actualité ou de lecture, de billets ou de documents. Vos contributions sont attendues.

Au plaisir d'échanger avec vous

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III

 

10 janvier 2008 4 10 /01 /janvier /2008 12:38
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LA PAIX PAR LA CONSTITUTION EN AFRIQUE ?
 La part du juge constitutionnel
(suite)


II.                  Le juge constitutionnel, juge de paix
La consolidation de la démocratie et de la paix « passe par l’extériorisation de montages constitutionnels ; elle dépend aussi des hommes »[1]. Lorsqu’il fait preuve de témérité et se livre à une sage expertise, le juge constitutionnel africain se transmue en faiseur de paix : il évite que les conflits inhérents à l’apprentissage du pluralisme des institutions (A) et de la compétition électorale (B) entraînent la dislocation de la société et/ou le retour à l’autoritarisme.
 
A.   Le garde-fou des institutions
 
Dans les démocraties africaines émergentes, la paix entre des institutions concurrentes et jalouses de leurs compétences n’équivaut pas à l’absence de conflit. Elle est favorisée lorsque le juge constitutionnel en amont impose des règles du jeu idoines en harmonie avec la Constitution (1) et en aval règle les différents par une décision respectable et respectée (2).
1)         La normalisation des règles du jeu - Un texte d’application de la Constitution peut être adopté pour contourner ou travestir la volonté du Constituant. Seule sa censure permet au juge constitutionnel de prévenir une « guerre » illicite qui frapperait mortellement la justice ou une autre institution.
            Immuniser le pouvoir ou l’autorité judiciaire contre le virus d’une politisation inscrite dans les textes est un impératif absolu pour la paix sociale. Nombre de décisions y répondent énergiquement, en brisant la figure traditionnelle[1] d’un conseil supérieur de la magistrature « chevillé à l’Exécutif »[2]. Le Conseil Constitutionnel mauritanien a ainsi affirmé en 1993[3] « qu’en faisant du conseil supérieur de la magistrature un assistant du Président de la République en sa qualité de garant de l’indépendance de la magistrature le constituant a nécessairement entendu faire de ce conseil une instance composée de manière équilibrée et de nature à lui permettre de remplir ses fonctions ». Ces exigences constitutionnelles avaient été méconnues : les représentants des magistrats du siège ne devaient pas être élus par leurs pairs et occupaient seulement un cinquième de l’effectif du conseil supérieur de la magistrature. Par ailleurs, le principe de la séparation des pouvoirs exigeait que les représentants des assemblées soient désignés en dehors des parlementaires. Cette remarquable décision a été heureusement approuvée et par les milieux judiciaires et par la presse officielle[4]. La Cour Constitutionnelle du Bénin, quant à elle, a enjoint en 1995 au législateur organique d’accroître le poids de l’institution : « la Constitution affirme l’indépendance du pouvoir judiciaire ; … pour garantir cette indépendance, le Conseil Supérieur de la Magistrature doit jouer un rôle prééminent ; … les avis qu’il est appelé à donner [avant la nomination des magistrats] lient le chef de l’Etat »[5]. L’Assemblée Nationale a d’abord refusé de se plier à l’exigence audacieuse d’un avis conforme, ce qui a entraîné une nouvelle déclaration d’inconstitutionnalité en 1996[6] ; elle a fini par s’incliner de mauvaise grâce deux ans plus tard[7]. Le juge constitutionnel censure par ailleurs les remises en cause frontales ou insidieuses des garanties statutaires d’indépendance des magistrats. Le Conseil Constitutionnel du Sénégal a ainsi invalidé en 1994 un texte qui aurait permis, pour combler le déficit de magistrats dans certaines juridictions, l’intégration dans le corps des magistrats d’agents de l’Etat titulaires d’une maîtrise en droit désignés par le Ministre de la justice, après un stage concluant de 6 mois organisé dans des conditions prévues par décret. Le Conseil a dressé la liste des vices du système retenu, pour conclure « que de telles lacunes et discriminations, non conformes aux normes internationales relatives à la qualification, à la sélection et à la formation des personnes devant remplir la fonction de magistrat, sont susceptibles d’engendrer des iniquités et des situations arbitraires contraires au principe de l’indépendance des juges garanti par la Constitution et au principe d’égalité également reconnu par la Constitution, par référence à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 […] et à la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme de 1948 »[8].
            Le juge constitutionnel procède également à la normalisation des règles du jeu s’appliquant à la sphère politique stricto sensu. C’est ainsi que le statut des parlementaires est à la fois rigoureusement protégé et strictement cantonné. Le volet protection peut être illustré par une décision de 1993 de la Cour Constitutionnelle gabonaise censurant l’incompatibilité entre la qualité d’élu et celle d’opérateur audiovisuel : « il apparaît injustifié et contraire à la liberté de communication de frapper de la même incompatibilité [que les agents de l’Etat] les députés, les élus locaux et les dirigeants de partis ou groupements politiques, étant donné que, de par leurs activités quotidiennes, ceux-ci ont vocation à « communiquer » leurs pensées et leurs opinions »[9]. Cependant, comme l’a justement affirmé la Haute Cour Constitutionnelle malgache en 2001[10], les prérogatives des élus de la nation ne sont pas sans limites : « s’il est normal et légitime que l’exercice du mandat parlementaire doit être protégé contre l’arbitraire, d’un autre côté, il est anormal et inconcevable qu’une telle protection puisse risquer d’aboutir à ce que le député ne soit plus soumis à la loi […] et jouir en fait d’un privilège d’impunité ouvrant ainsi la porte à l’arbitraire ». Dès lors, une loi organique ne saurait ajouter « une condition restrictive » à la Constitution et subordonner la poursuite d’un parlementaire hors session à l’autorisation du bureau de son assemblée ; en outre, l’exigence d’un vote à l’unanimité pour lever l’immunité n’est pas acceptable « au sein d’une assemblée représentative d’un Etat de droit pratiquant le multipartisme » parce qu’elle a pour « but évident de restreindre sinon de mettre en échec l’application de dispositions constitutionnelles ». La lecture des jurisprudences enseigne que le législateur organique africain cherche souvent à s’affranchir des contraintes du pacte constitutionnel, au lieu d’en en reproduire purement et simplement les clauses. Par exemple, la Cour Constitutionnelle du Niger a constaté en 2002[11] que la loi organique fixant les conditions de recours au référendum avait été détournée de son objet : le texte se bornait en réalité à définir le référendum comme « la procédure par laquelle le peuple approuve ou rejette une mesure proposée par les pouvoirs publics », alors que selon la Constitution « c’est le Président de la République et lui seul qui a le pouvoir de soumettre au référendum tout texte qui lui paraît devoir exiger la consultation directe du peuple ». La justice constitutionnelle elle-même peut être la victime potentielle des infidélités à Constitution, rempart de la paix. Ainsi, en 2000[12], la Chambre constitutionnelle burkinabé a invalidé en partie la loi organique sur le Conseil Constitutionnel devant lui succéder : le texte aurait contraint le Président du Faso à nommer les trois magistrats membres du futur Conseil après avis du Conseil supérieur de la magistrature, c’est-à-dire de respecter une « condition nouvelle ». La paix est garantie dans les meilleures conditions lorsque la sécurisation juridique des règles du jeu se conjugue avec le règlement judiciaire des conflits politiques[13].
2)         La pacification du jeu - C’est par le truchement du juge constitutionnel - s’il en a le pouvoir - que le jeu politique se pacifie : les lacunes de la loi fondamentale peuvent être judicieusement comblées en cas de nécessité et, surtout, la bonne marche des institutions peut être légitimement assurée, nonobstant les conflits.
« Tout système juridique comporte des inconvénients et des failles »[14]. Ceux-ci produisent des conflits et peuvent se révéler mortels, faute d’un mécanisme permettant de les surmonter sans amender la Constitution mais dans la légalité. Le juge peut pallier l’incomplétude du texte suprême en dégageant de son esprit une règle ad hoc qui garantira la continuité de l’Etat. Par exemple, en 1999[15], la Cour Constitutionnelle du Gabon, saisie par le Premier Ministre, a constaté que le Constituant avait bien « édicté des solutions applicables pour sortir l’Etat de la situation de paralysie » qui pourrait résulter de la non-adoption de la loi de finances par le Parlement à la fin de la session budgétaire. En revanche, aucune disposition « ne traite du cas de défaillance imputable au Gouvernement, lorsque celui-ci ne serait pas arrivé à déposer le projet de loi de finances dans les délais requis » par la Constitution. Une telle lacune pourrait préjudicier à la paix sociale si l’Etat se trouvait légalement dépourvu de budget, dans l’impossibilité de fonctionner et, en particulier, de payer ses agents. La Cour a donc complété la Constitution en réglant à l’avance et avec minutie l’hypothèse où le dépôt tardif du projet empêcherait le vote et la promulgation de la loi de finances avant le début de l’exercice. L’exécutif ayant respecté cette réglementation para-constitutionnelle attribuant un rôle décisoire au Parlement, le recours ultérieur contre la loi de finances pour 2000 a été rejeté[16].
            La pacification du jeu politique résulte principalement du fait que « L’arbitrage d’une cour constitutionnelle est souvent apparu, ces dernières années, comme le moyen le plus naturel et le plus sûr de régler avantageusement les différents entre les institutions ou les formations politiques concurrentes portant sur le sens à donner à une disposition de la Constitution »[17]. Prolixe et exemplaire en ce domaine, la jurisprudence béninoise mérite une attention toute particulière. C’est le juge constitutionnel qui a permis en 1992-1994 de lever les obstacles politiques à l’installation effective des contre-pouvoirs, Cour Constitutionnelle définitive[18] et Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication[19]. D’autres décisions non moins remarquables peuvent être cités : annulation en 1994 du remplacement du Président de la Cour Suprême avant l’expiration de son mandat par le ministre de la justice[20] ; invalidation en 1996 du serment prêté par le Président nouvellement élu Mathieu Kérékou[21] ; validation la même année de la nomination d’un premier ministre alors que le régime constitutionnel est présidentiel[22] ; injonction faîte en 2001 à l’Assemblée Nationale à deux reprises de désigner à la proportionnelle ses représentants aux commissions électorales[23]… La Cour Constitutionnelle s’est érigée à la satisfaction générale en un « arbitre des oppositions sur le droit »[24]. Son intervention a été également décisive en 2003 pour résoudre sans violence politique l’affaire du blocage de l’élection des membres du bureau de l’Assemblée Nationale. Suite à la large victoire de la mouvance présidentielle aux élections législatives, Rosine Soglo, doyenne d’âge et chef de file de l’opposition, a exigé pour son parti le 25 avril 2003 l’un des six postes du bureau restant à pourvoir après l’élection du Président. Devant le refus de la majorité, la doyenne a procédé à des suspensions répétées de la séance. La Cour Constitutionnelle a été appelée à se prononcer sur cette situation, alors que se développait une controverse publique sur la portée de l’article 15.2-b du règlement intérieur : « L’élection … a lieu en s’efforçant autant que possible de reproduire au sein du bureau la configuration politique de l’Assemblée ». La Cour a d’abord constaté que le doyen d’âge avait pour seul pouvoir de soumettre au vote les candidatures reçues, qu’il ne pouvait ni les remettre en cause ni en susciter d’autres ; elle a par conséquent déclaré inconstitutionnel[25] le comportement de Rosine Soglo[26]. La Cour dût intervenir une seconde fois, au moment où la mouvance présidentielle préparait un coup de force visant à destituer illégalement la doyenne. Il s’agissait alors de faire cesser « une volonté délibérée de blocage du fonctionnement de l’Assemblée Nationale en dépit de la décision de la Haute Juridiction » et « (d’)éviter toute paralysie du fonctionnement des institutions de la République »[27]. La Cour a enjoint à Rosine Soglo, sous peine de déchéance, de convoquer les députés en vue de reprendre l’élection sans discontinuité : « en cas de résistance, il sera procédé immédiatement à son remplacement par le doyen d’âge suivant, et ainsi de suite jusqu’à l’aboutissement du processus électoral, le tout devant s’accomplir impérativement dans les 48 heures … en tout état de cause, le Bureau de l’Assemblée Nationale devra être installé au plus tard le mercredi 14 mai 2003 à minuit ». La crise a effectivement pris fin le jour prescrit avec l’élection et l’installation du bureau. Prise à partie par Rosine Soglo[28], la Cour Constitutionnelle a validé ultérieurement la composition du bureau de l’Assemblée Nationale et par là même vidé la querelle d’interprétation de l’article 15.2-b du règlement intérieur : « ledit article, tout comme la pratique parlementaire issue de son application ne donne pas un contenu à la notion de configuration politique en début de législature, lors de l’élection des membres du Bureau de l’Assemblée, et n’indique pas comment reproduire au sein du Bureau de l’Assemblée la configuration politique de l’Assemblée »[29]. Elle a donc admis, comme en 1999[30], qu’une sensibilité politique importante pouvait être exclue de la direction du législatif. Cette solution résulte d’une interprétation au pied de la lettre du règlement intérieur qui fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité mais qui présente des malfaçons potentiellement dangereuses pour la paix parlementaire.
            Pour remplir efficacement sa mission de garde-fou des institutions, le juge constitutionnel doit s’efforcer d’être « un pédagogue avant d’être un censeur. C’est un arbitre qui doit apprendre les règles du jeu aux joueurs : comme l’arbitre sportif qui surveille le jeu sans y participer »[31]. Enraciner une telle figure est une gageure dans une démocratie africaine émergente, en particulier en matière électorale.

Vous trouverez la suite et la fin (IV) de la communication ICI
 
[1] J. DU BOIS DE GAUDUSSON, « Quel statut constitutionnel pour le chef d’Etat en Afrique ? », op. cit. p. 336.
[1] V. le dossier de J. DU BOIS DE GAUDUSSON et G. CONAC, « La justice en Afrique », Afrique contemporaine, n°156 (spécial), 1990.
[2] A. B. FALL, « Le juge, le justiciable et les pouvoirs publics: pour une appréciation concrète de la place du juge dans les système politiques en Afrique », op. cit., p. 22.
[3] Décision n°007/DC du 21 juillet 1993.
[4] A. S. OULD BOUBOUTT, « Le développement de la justice constitutionnelle en Mauritanie », Annuaire international de justice constitutionnelle 1993, IX, p. 42.
[5] Décision DCC 95-027 du 2 août 1995.
[6] Décision DCC 96-048 des 25 juillet et 6 août 1996.
[7] La Cour Constitutionnelle a constaté, dans sa décision DCC 98-075 du 30 septembre 1998, que la nouvelle mouture de la loi organique votée le 28 juillet 1998 était conforme à la Constitution. Mais avant ce vote les députés s’étaient plaints publiquement du « terrorisme intellectuel » de la Cour ! M. A. GLELE, « Le renouveau constitutionnel du Bénin : une énigme ? », in Mélanges Michel Alliot, Paris, Publications de la Sorbonne, 2000, p. 330, souligne que la Cour Constitutionnelle avait anticipé sur ce point les conclusions en France de la Commission Truche de réflexion sur la justice.
[8] Décision n°15/94 du 27 juillet 1994.
[9] Décision n°019/93/Cc du 2 novembre 1993.
[10] Décision n°04-HCC/D3 du 21 février 2001.
[11] Arrêt n°2002-008/CC du 18 janvier 2002.
[12] Décision n° 02/CS/CC du 31 août 2000.
[13] Expression de J. DU BOIS DE GAUDUSSON, « Les solutions constitutionnelles des conflits politiques », op. cit., p. 254.
[14] F. LUCHAIRE, « Douze bizarreries constitutionnelles bien françaises », in Mélanges Gérard Conac, Paris Economica, 2001, p. 164.
[15] Décision n°006/CC/99 du 12 novembre 1999.
[16] Décision n°001/00/Cc du 14 janvier 2000.
[17] S. BOLLE, Le bloc de constitutionnalité au Bénin et au Gabon, communication au 4ième congrès français de droit constitutionnel, Aix-en-Provence, juin 1999, p. II.
[18] V. S. BOLLE, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin, op. cit., p. 621 et s..
[19] V. E. V. ADJOVI, Les instances de régulation des médias en Afrique de l’Ouest. Le cas du Bénin, Paris, Karthala, 2003, p. 46 et s..
[20] Décision DCC 14-94 du 23 mai 1994.
[21] Décision DCC 96-017 du 5 avril 1996.
[22] Décision DCC 96-020 du 26 avril 1996.
[23] Décisions DCC 01-011 des 11 et 12 janvier 2001et 01-012 du 22 janvier 2001
[24] F. GALLETTI, « La portée du droit constitutionnel. Chronique d’une évolution doctrinale en Afrique de l’Ouest », Politéia, vol. 1/n°1 2001, p. 133.
[25] Constit., art. 35 « Les citoyens chargés d’une fonction publique ou élus à une fonction politique ont le devoir de l’accomplir avec conscience, compétence, probité, dévouement et loyauté dans l’intérêt et le respect du bien commun ».
[26] Décision DCC 03-77 du 7 mai 2003.
[27] Décision DCC 03-78 du 12 mai 2003.
[28] Rosine Soglo a notamment déclaré dans son allocution reproduite par Le Matinal du 15 mai 2003 :« Le constat, que même le commun des citoyens fait en écoutant ou en lisant cette décision, est que la Cour une fois encore, a fait de la politique, car elle n’a pas su se mettre au-dessus de la mêlée pour se prononcer. N’est-on pas fondé de croire que ce faisant, la Cour nous remet dans le débat qu’on n’aurait pas souhaité celui du glissement dangereux vers un «gouvernement des juges». Cette haute institution en fin de mandat serait-elle en train de faire perdre à ses membres l’appellation très déférente de «Sages» que les citoyens ont bien voulu leur conférer comme gage d’une certaine neutralité et d’une certaine impartialité, partant, comme gage pour leur sécurité? Par ailleurs, le ton comminatoire de la décision de la Cour n’est pas approprié car, il est loin de celui qui doit régir les rapports entre les hautes institutions de l’Etat dans un régime comme celui instauré par la Constitution du 11 décembre 1990 qui consacre la séparation des pouvoirs. […] Je constate enfin que le coup de force que les députés de la mouvance présidentielle ont déclenché, n’a pu trouver d’issue qu’avec la main forte politique que la Cour Constitutionnelle vient de leur prêter. »
[29] Décision DCC 03-117 du 10 juillet 2003.
[30] Décision DCC 99-037 du 28 juillet 1999.
[31] G. CONAC, « Le juge constitutionnel en Afrique : censeur ou pédagogue ? », in G. Conac (sous dir.) Les cours suprêmes en Afrique, tome II, Paris, Economica, 1989, p. XVI.
[32] Me A. ZINZINDOHOUE, Président de la Cour Suprême du Bénin dans son discours au Colloque international de Cotonou (11-12 novembre 1998) sur « Le contentieux électoral et l’Etat de droit », Les cahiers de l’AOA-HJF, 2001, p. 10.
[33] C. GREWE et H. RUIZ FABRI, op. cit., p. 67.
[34] Me A. S. AYO, « Elections démocratiques en Afrique de l’Ouest et du Centre. Bilan critique et perspectives », Afrique Démocratie, Mars 1994, p. 10.
[35] Arrêt CC 96-003 des 24 et 25 octobre 1996.
[36] Décision DCC 96-002 du 5 janvier 1996.
[37] Arrêt CC 96-003 des 24 et 25 octobre 1996
[38] B. SPITZ, « La Cour Constitutionnelle du Mali et le droit électoral », Les cahiers du Conseil constitutionnel n°2-1997, p. 34.
[39] Décision E 004/99 du 12 mars 1999.
[40] Décision EL 03-009 du 21 mars 2003.
[41] Arrêt n°02-139/CC-EL du 22 juin 2002.
[42] Décision EL 03-008 des 20 et 21 mars 2003
[43] Arrêt n°02-133/CC-EP du 6 avril 2002.
[44] G. BADET, op. cit., p. 166 et s..
[45] J. ROBERT, « Le Conseil constitutionnel a-t-il démérité ? », in Mélanges Pierre Pactet, Dalloz, 2003, p. 877.
[46] Proclamation des résultats des élections législatives du 28 mars 1995 (16 avril 1995).
[47] Décision E 012/99 du 8 avril 1999.
[48] Arrêt EL 97-046 CC du 25 avril 1997
[49] J.-C. MASCLET, « Rapport de synthèse », Colloque international de Cotonou (11-12 novembre 1998) sur « Le contentieux électoral et l’Etat de droit », Les cahiers de l’AOA-HJF, 2001, pp. 49-50.
[50] D. BOURMAUD, La politique en Afrique, Paris, Montchrestien, 1997, p. 153.
[51] G. VEDEL, « Le Hasard et la Nécessité », Pouvoirs n°50, 1989, pp. 27-28.
 
 

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