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  • : LA CONSTITUTION EN AFRIQUE est un espace d’expression, de réflexion et d’échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde
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  BOLLE STEPHANE 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences
HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III 
 

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La Constitution en Afrique est un espace d'expression, de réflexion et d'échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde.
Ce site propose un regard différent sur l'actualité constitutionnelle foisonnante des pays africains. Il ne s'agit pas de singer les gazettes ou les libelles, de s'abîmer dans une lecture partisane des constitutions, des révisions, des pratiques et des jurisprudences. Sans angélisme ni scepticisme, il urge d'analyser, en constitutionnaliste, une actualité constitutionnelle largement méconnue et passablement déformée.
La Constitution en Afrique se conçoit comme l'un des vecteurs du renouvellement doctrinal qu'imposent les changements à l'œuvre depuis la décennie 1990. La chose constitutionnelle a acquis dans la région une importance inédite. Il faut changer de paradigme pour la rendre intelligible ! C'est d'abord au constitutionnaliste de jauger le constitutionnalisme africain contemporain, ses échecs - toujours attestés -, ses succès - trop souvent négligés. Sans verser ni dans la science politique, ni dans un positivisme aveugle, le constitutionnaliste peut et doit décrypter la vie constitutionnelle, en faisant le meilleur usage des outils de la science actuelle du droit.
La Constitution en Afrique est enfin un forum, un lieu ouvert à la participation des chercheurs débutants ou confirmés qui souhaitent confronter leurs points de vue. N'hésitez pas à enrichir ce site de commentaires, de réactions aux notes d'actualité ou de lecture, de billets ou de documents. Vos contributions sont attendues.

Au plaisir d'échanger avec vous

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III

 

12 avril 2008 6 12 /04 /avril /2008 09:21

Vous trouverez ci-après le texte d’une réflexion du SeFaFi (l’Observatoire de la Vie Publique) sur la Constitution territoriale de Madagascar. Je vous invite à le commenter sans modération sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE.

 

 

SEHATRA FANARAHA-MASO NY FIAINAM-PIRENENA

SeFaFi

Observatoire de la Vie Publique

Rue Rajakoba Augustin Ankadivato Antananarivo

Tél. : 22 663 99 Fax : 22 663 59 Email : sefafi@netclub.mg

 

 

                                       

 

QUELLE DÉCENTRALISATION POUR MADAGASCAR ?

 

 

 

1. Régions et Communes

 

 

         Comme dans beaucoup de pays, notamment ceux qui ont hérité de la tradition jacobine et centralisatrice de la France, la décentralisation reste, à Madagascar, un problème non résolu.

Il n’est sans doute pas inutile de rappeler ici la signification du mot « décentralisation », que le Larousse 2008 définit comme un « système d’organisation des structures administratives de l’Etat qui accorde des pouvoirs de décision et de gestion à des organes autonomes régionaux ou locaux (collectivités locales, établissements publics) ». Il s’agit donc, de la part de l’administration de l’Etat (qui dépend, pour l’essentiel, des ministères établis dans la capitale), de donner des pouvoirs ou plus de pouvoirs aux administrations qui sont établies dans les régions et les communes.

La volonté de décentralisation reflète un double objectif de démocratie et d’efficacité. Le pouvoir appartenant au peuple, il est normal que les décisions administratives concernant les problèmes régionaux et locaux puissent être prises sur les lieux et par les gens concernés, et non par des fonctionnaires lointains qui connaissent peu ou mal les problèmes de la base. Par ailleurs, la proximité géographique donne aux administrateurs décentralisés une meilleure connaissance de la situation, et donc une plus grande efficacité.

 

Un passé d’incohérence et d’inefficacité

 

         Depuis l’indépendance, chaque régime a tenté, en vain, d’imposer sa vision de la décentralisation. Mais les préjugés idéologiques et la volonté de rester maître du jeu local ont mené toutes ces entreprises à l’échec. De ces tentatives, le SeFaFi a déjà pris acte, qu’il s’agisse de la création des régions, de la suppression des provinces ou du problème récurrent du Fokonolona(1). Aujourd’hui, les nouvelles structures de décentralisation sont sur le point d’être installées. Il est urgent de réfléchir sur l’ensemble du système, et de proposer des remèdes à son insuffisance démocratique et à son inefficacité notoire.

         La décentralisation n’a guère eu de place sous une 1ère République (1960-1972) façonnée à l’image de l’ancienne puissance coloniale. La « République démocratique » qui lui a succédé portait pour sa part l’ambitieux projet de « collectivités décentralisées » (Fokontany, Firaisampokontany, Fivondronam-pokontany et Faritany), censées fonctionner sur le principe du « centralisme démocratique ». On sait ce qu’il en advint. Il faudra attendre la 3ème République  pour que la loi introduise, en 1994, une décentralisation à trois niveaux (région, département et commune), qui ne fut jamais appliquée…

En 1998, une nouvelle révision constitutionnelle maintient un système de décentralisation à trois niveaux, avec la province autonome, la région et la commune. La région devient alors un démembrement de la province autonome, et non plus de l’Etat. Et la loi du 17 juin 2004 a voulu organiser les régions, mais sur des bases constitutionnelles discutables. Dernier avatar, la révision constitutionnelle du 4 avril 2007 , tout en supprimant les provinces, fait des régions et des communes les seules collectivités territoriales décentralisées (Art. 138) ; et l’Article 134 précise que, « dotées de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière, (elles) constituent le cadre institutionnel de la participation effective des citoyens à la gestion des affaires publiques ».

         Au bout d’un demi-siècle d’indépendance, cette structure territoriale à trois niveaux (Etat, Région, Commune) finira-t-elle par s’imposer, mettant un terme à ces longues années d’errements et d’incertitudes ? On peut l’espérer, si toutefois elle entraîne un fonctionnement administratif à la fois plus stable, plus efficace et plus démocratique. Ce sont en effet les questions qui se posent aujourd’hui avec acuité, au point de menacer l’ensemble de l’édifice.

 

Les conditions d’une décentralisation sincère

 

         Une institution ne se limite pas à ses structures ; elle est d’autant plus viable et donc durable, qu’elle sait s’attacher les hommes qui la peuplent et qui la dirigent. En matière de décentralisation, cet attachement est lié au contenu et à l’étendue de « la participation effective des citoyens »,  pour reprendre les termes de l'article 134 de la Constitution. Concernant les régions, un premier obstacle à cette participation est le refus du politique dans la définition imposée par la même Constitution (Art. 141) : « les régions ont une vocation essentiellement économique et sociale ». Etrange limitation, qui exclut le politique, dont la raison d’être est précisément de gérer le bien commun, de la gestion de ces collectivités régionales !

 

         Le choix démocratique des dirigeants constitue un second critère de la participation des citoyens à leurs collectivités décentralisées. L’abstention massive aux récentes élections communales et régionales montre à l’évidence que les citoyens ne se sentent pas concernés. Une des premières raisons de ce rejet est le mode de scrutin. Organiser deux votes distincts (au suffrage universel direct pour les conseillers municipaux, pour le maire et pour les conseillers régionaux, au suffrage indirect pour le chef de région), avec le risque de voir les fonctions délibératives et exécutives confiées à des personnes de sensibilité politique différente, est aberrant. La plupart des pays démocratiques font élire le conseil ou l’assemblée délibérante au suffrage universel, avec une forte dose de proportionnelle, la majorité de l’assemblée choisissant ensuite son président. Cette méthode garantit stabilité et efficacité pour toute la durée du mandat des élus.

         Ce mode de scrutin est théoriquement celui des régions, mais l'article 144 de la Constitution modifiée ajoute que « les parlementaires sont membres de droit du conseil régional ». Et un récent décret décide que les députés n’auraient pas droit de vote, mais que les maires de la région participeraient au scrutin. Il faut dire que l'effectif squelettique de ces conseils, de 5 à 14 membres, rend difficile une élection pluraliste. En toute hypothèse, cette composition hétéroclite du conseil régional est une entorse supplémentaire à l’esprit d’autonomie de la décentralisation ; elle contredit la Constitution qui veut que « les collectivités territoriales décentralisées s’administrent librement par des assemblées » (Art. 139).

         Une autre manière de contourner la volonté du suffrage populaire et donc la participation citoyenne, est de nommer des PDS (Présidents de Délégation Spéciale). Cette mesure, utilisée à tout moment et sans discernement ces dernières années, remplace le libre choix des habitants des régions et des communes par une désignation arbitraire du pouvoir central. La succession de nominations visant à écarter des responsables élus pour les remplacer par d’autres, plus dociles, ne peut que décourager les citoyens soucieux d’une gestion autonome et rigoureuse de leur collectivité décentralisée. Le recours à un PDS devra revenir à ce qu’il n’aurait dû cesser d’être : exceptionnel et provisoire.

         Enfin, une dernière étrangeté brouille l’image des chefs de région et leur responsabilité démocratique. La loi de 2004 précise en effet que le chef de région est à la fois un élu - qui n’a de compte à rendre qu’aux électeurs -, et un représentant de l’Etat - qui n’a de compte à rendre qu’à des supérieurs hiérarchiques de la capitale, en l’occurrence le ministre de l’Intérieur. Le SeFaFi avait déjà stigmatisé cette incohérence dans son communiqué du 4 mars 2005 : « Décentralisation ou centralisation ? »(2). Une contradiction juridique doublée d’un non-sens démocratique, que reprend l'article 143 de la Constitution: le chef de région est « chef de l’administration dans sa région »…

         Il reste que, le 16 mars 2008, aux journalistes qui l’interrogeaient sur le mode de désignation des chefs de régions (élection ou nomination), sans hésitation le Président Ravalomanana a répondu : « Conformément à la Constitution : ils seront nommés (tendrena) ».

        

La garantie de ressources nécessaires au fonctionnement et aux investissements des collectivités décentralisées pose des questions tout aussi délicates. De quelle autonomie peuvent disposer des collectivités qui doivent attendre l’essentiel de leurs ressources du bon vouloir de l’Etat central ? Significativement, la question des ressources des collectivités décentralisées fait l’objet d’un sous-titre de la Constitution, mais celui-ci se limite aux deux articles 150 et 151 : les dispositions prévues sont aussi brèves et vagues que les ressources allouées sont maigres et aléatoires !

A l’exception de quelques régions plus riches, les perspectives d’autofinancement sont illusoires pour la plupart des autres. Et l’expérience récente de municipalités tenues par l’opposition montre à l’évidence que ni la loi ni la neutralité de l’administration ne suffisent pour obliger l’Etat à tenir ses engagements. Or l’autonomie d’une région ou d’une commune est un leurre si elle ne s’accompagne d’une réelle autonomie financière. Celle-ci implique que les ressources soient à la fois suffisantes et garanties, c’est-à-dire tirées pour l’essentiel de l’économie locale. Manifestement, le législateur a écarté ce choix, ce qui maintient les collectivités décentralisées sous sa tutelle.

Enfin, concernant les communes, des dispositions spécifiques devraient être étudiées et adoptées pour leur donner une plus grande liberté d’action. Il conviendrait d’abord d’unifier les deux statuts qui distinguent les rurales et les urbaines. A quoi bon cette différentiation d’un autre âge ? Si les critères retenus par la Constitution en son article 141 ne sont guère compréhensibles (« … en considération de leur assiette démographique réduite ou non à une agglomération urbanisée »), le texte malgache ne retient qu’un critère numérique : « … araka ny isan’ny mponina ao aminy ka nahatonga azy ireny ho lasa tamba-tanàna ambonivohitra na tsia ». En réalité, la plus grande étendue des communes de campagne permet sans peine de réunir autant d’habitants que les villes les plus petites – à l’exception de quelques zones particulièrement sous-peuplées ; et l’agrégation de plusieurs Fokontany peut donner à tout groupement humain la dimension minimale pour se prendre en charge, où qu’il soit situé.

Dans le même esprit, il serait urgent de clarifier les conditions de la coopération intercommunale, telle qu’elle est prévue par l’Article 146, que les communes se constituent en groupements ou non. Plus surprenante est l’absence de toute mention des agglomérations urbaines spécifiques aux très grandes villes (Antsirabe, Toamasina et Antananarivo). L’aménagement de ces ensembles suppose une approche spécifique qui ménage l’autonomie de chaque participant, les plus petits étant généralement les plus pauvres, et la nécessité d’investissements lourds en matière d’infrastructures, de zones industrielles, d’habitat ou de traitement d’ordures

 



Vous trouverez la seconde partie de cette réflexion ICI sur LA CONSTITUTION EN AFRIQUE 




(1) « De la véritable décentralisation, I. Les ambiguïtés de la cellule de base (13 août 2004), II. La mise en place des Régions (1er octobre 2004) », in SeFaFi, Une démocratie bien gérée, décentralisée et laïque, à quelles conditions ?, 2005, pages 26 à 39. Et « Décentralisation ou centralisation ? » (4 mars 2005), in SeFaFi, Une société civile sans interlocuteurs, déni de bonne gouvernance ?, 2006, pages 6 à 11.

(2) « Plus étonnant est le statut hybride des Régions : en son article 4, la Loi 2004-001 relative aux Régions précise en effet que « Les Régions sont à la fois des Collectivités territoriales décentralisées et des circonscriptions administratives ». Cela signifie que les futurs responsables porteront, selon leur humeur ou les besoins du moment, tantôt la casquette d’élus investis du suffrage universel et chargés d’administrer librement la Région (ce qui relève de la décentralisation), tantôt la casquette de représentants de l’Etat ou du Chef du Gouvernement, chargés de mette en œuvre la politique de l’Etat central (ce qui relève de la déconcentration). Faut-il préciser que ces deux fonctions, en stricte logique politique et administrative, sont incompatibles ? » SeFaFi, Une société civile sans interlocuteurs, déni de bonne gouvernance ?, 2006, pages 6.

 

(1) « Elire ses représentants : qu’est-ce que la représentativité ? », 13 novembre 2001, in Libertés publiques, les leçons d’une crise, SeFaFi, 2002, page 114.

(2) « De la véritable décentralisation », in Une démocratie bien gérée, décentralisée et laïque, à quelles conditions ?  SeFaFi, 2005, pages 26 à 31.

(3) « Décentralisation ou centralisation ? », in Une société civile sans interlocuteurs, déni de bonne gouvernance ? SeFaFi, 2006, pages 6 à 11.

(4) « De quelques modifications constitutionnelles » : Des provinces aux régions, communes et fokontany, in Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, SeFaFi, 2008, pages 20 à 23.

(5) In Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, SeFaFi, 2008, pages 58 à 67.

(6) « Référendum constitutionnel : décentralisation et fokontany » 28 février 2007, in SeFaFi : Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, pages 8 à 15.

(7) « De quelques modifications constitutionnelles », 21 mars 2007, in SeFaFi : Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, p 20.

(8) Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, pages 58 à 66.

(9) « Les ambiguïtés de la cellule de base », 13 août 2004, in De la véritable décentralisation, SeFaFi, 2005, page 30.

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Published by Stéphane Bolle - dans Madagascar
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