Le Sénégal vient de vivre, le 23 juillet 2008, le premier Congrès de son Parlement, prévu par le titre XII de la Constitution "De la révision", dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle de 2007 rétablissant le Sénat. Hasard du calendrier : le Président de la République française promulguait le même jour la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V° République, adoptée – comme la quasi-totalité des révisions constitutionnelles depuis 1958 - … par le Congrès du Parlement. Faut-il y voir le signe qu’au Sénégal « la réunion en un collège unique des députés et des sénateurs, en fonction à cette date, en vue de procéder à l’approbation d’un projet de révision »[1] est totalement importée de France ? Le Congrès du Parlement du Sénégal, qui vient d'adopter cinq textes de révision , est-il la copie conforme de son homonyme français ?

Une réponse négative s’impose : les spécificités, voire les anomalies, décelables au Sénégal interdisent de transposer telle quelle l’analyse pénétrante qu’a pu faire Jean Gicquel de cette « assemblée singulière, tant du point de vue formel que matériel »[2]. Si le Congrès du Parlement du Sénégal est bien « une structure monocamérale » bâtie pour « recueillir l’expression de la volonté bicamérale »[3], son incontestable originalité, sa légitimité encore mal établie et/ou sujet à caution, interpellent le constitutionnaliste.

Une assemblée à la discrétion du Chef de l’Etat

Le Président de la République peut seul décider de faire approuver un projet de loi constitutionnelle « sans pour autant déranger l’ensemble des citoyens »[4] ; le pouvoir de convoquer le Congrès du Parlement ne relève donc d’aucune autre autorité. La lettre concordante des articles 103 alinéa 4 sénégalais et 89 alinéa 3 français est d’une aveuglante clarté.

Me Ndèye Fatou Touré, députée du Mouvement Tekki, a, pourtant, attaqué pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat le décret de convocation n°2008-419. Elle conteste à bon droit un "décret de la honte" comportant un projet de règlement intérieur du Congrès du Parlement : le Président Abdoulaye Wade a manifestement violé le principe d’autonomie parlementaire, déjà réduit à la portion congrue[5]. Mais l’avocate prétend, à tort, que « c’est une honte parce que le président n’a aucun droit, ni titre pour convoquer en l’absence de dispositions constitutionnelles ». Comment peut-on raisonnablement avancer qu’il n’y a pas de « base légale pour un président de la République aujourd’hui dans notre ordonnancement institutionnel pour convoquer un Parlement en congrès », à la lecture de l'article 103 alinéa 4 de la Constitution ? Le Président de la République qui prend la décision d’éviter le recours au référendum n’a-t-il pas nécessairement la compétence de convoquer l’organe de révision qui va se substituer, avec son consentement, au peuple souverain ? Toute autre solution serait aventureuse, car elle supposerait d’identifier – selon une procédure à déterminer - une autorité de convocation – le Président de l'Assemblée Nationale ? celui du Sénat ? ou … ? – qui pourrait, à son gré, empêcher l’aboutissement d’une révision voulue par les deux assemblées mais ayant cessé, sur décision présidentielle, d’être référendable.

Par ailleurs, il est douteux que le recours de Me Ndèye Fatou Touré puisse prospérer : le décret présidentiel de convocation du Congrès du Parlement ne constitue-t-il pas un acte de gouvernement, échappant à la compétence du juge de l’excès de pouvoir ? Puisque le Conseil d’Etat, dans son arrêt n° 1/2000 du 4  janvier 2001, a estimé que « la décision du Président de la République de recourir au référendum est un acte de gouvernement insusceptible de recours pour excès de pouvoir », la décision de ne pas y recourir et de choisir la voie du Congrès pour finaliser une révision devrait recevoir la même qualification.

Le Congrès du Parlement est évidemment une assemblée à la discrétion du Président de la République. En l’instaurant en 2007, le Sénégal a accepté « Cette intervention unilatérale [du Chef de l’Etat] dans les opérations internes de l’organe constituant [qui] ne laisse pas de surprendre dans la mesure où elle assimile la réunion du Congrès à la convocation d’une session extraordinaire du Parlement »[6].

Une assemblée qui échappe au juge

Le Congrès du Parlement du Sénégal est une assemblée souveraine, soustraite à tout contrôle juridictionnel : d’une part, la constitutionnalité de son règlement intérieur avant son application ne peut et ne pourra être systématiquement vérifiée, ce qui constitue un privilège inconnu en France ; d’autre part, comme dans l’ancienne métropole, la loi constitutionnelle adoptée par lui ne peut faire l’objet d’une contestation.

Le Congrès du Parlement du Sénégal exerce un plein pouvoir d’auto-organisation, à l’instar, présentement, de l'Assemblée Nationale et du Sénat. A l’occasion du rétablissement de la chambre haute, le 12 février 2007, le pouvoir de révision souverain a, en effet, malencontreusement supprimé l’obligation de soumettre au Conseil Constitutionnel  « la loi organique portant règlement intérieur », ainsi qu’il ressort de l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle n° 18/2008 … invitant le Congrès à corriger cette erreur. Dans l’intervalle, le Congrès du 23 juillet 2008 a pu adopter le projet de règlement intérieur que lui proposait le Président Abdoulaye Wade, sans avoir à craindre d’être désavoué par le Conseil Constitutionnel. Ce privilège n’est pas remis en cause par les modifications qui viennent d'être apportées aux articles 62 et 92 de la Constitution, en vertu desquelles le Conseil Constitutionnel connaîtra obligatoirement de la constitutionnalité des règlements intérieurs des seules assemblées législatives. En effet, le Congrès du Parlement, s’il réunit des assemblées législatives, « s’analyse en une assemblée constituante »[7] ; il serait donc erroné de transposer au Sénégal la jurisprudence constitutionnelle française qui, assise sur un texte rédigé différemment (l'article 62 alinéa 1), assimile le Congrès à une assemblée parlementaire (voir la décision du 20 décembre 1963, confirmée par celle du 28 juin 1999). Le Congrès du Parlement du Sénégal sera à l’avenir la seule assemblée composée de parlementaires à échapper au contrôle de constitutionnalité obligatoire de son règlement intérieur. Pour le meilleur et pour le pire…

La délibération par laquelle le Congrès du Parlement transforme un projet en loi constitutionnelle est également sans appel. Il convient de rappeler que le Conseil Constitutionnel du Sénégal s’est interdit, à deux reprises, par décision du 9 octobre 1998 et par décision du 18 janvier 2006, de contrôler une révision adoptée par l'Assemblée Nationale, la première décision précédant de quelques années la déclaration d'incompétence du Conseil français à l'égard d'une révision adoptée par le Congrès du Parlement. Selon toute vraisemblance, une loi de révision, qu’elle émane de l'Assemblée Nationale avant 2007 ou du Congrès du Parlement après 2007, bénéficie de l’immunité juridictionnelle. Cette solution, souvent critiquée au Sénégal, tranche avec le contrôle prétorien, pratiqué, avec plus ou moins de bonheur, au Mali (Arrêt n° 01 - 128 du 12 décembre 2001), au Tchad (Décision n°0001/CC/SG/04 du 11 juin 2004) ou au Bénin (Décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006 (1ère partie) et Décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006 (2nde partie)).

Le Congrès du Parlement du Sénégal échappe donc totalement au juge. Est-ce satisfaisant dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste émergent, en butte non à un régime présidentiel à l'américaine mais à un hyper-présidentialisme galopant ?

Vous trouverez très prochainement la suite de « Un congrès de révision, des anomalies » sur votre site LA CONSTITUTION EN AFRIQUE

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public