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  • : LA CONSTITUTION EN AFRIQUE est un espace d’expression, de réflexion et d’échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde
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  BOLLE STEPHANE 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences
HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III 
 

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La Constitution en Afrique est un espace d'expression, de réflexion et d'échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde.
Ce site propose un regard différent sur l'actualité constitutionnelle foisonnante des pays africains. Il ne s'agit pas de singer les gazettes ou les libelles, de s'abîmer dans une lecture partisane des constitutions, des révisions, des pratiques et des jurisprudences. Sans angélisme ni scepticisme, il urge d'analyser, en constitutionnaliste, une actualité constitutionnelle largement méconnue et passablement déformée.
La Constitution en Afrique se conçoit comme l'un des vecteurs du renouvellement doctrinal qu'imposent les changements à l'œuvre depuis la décennie 1990. La chose constitutionnelle a acquis dans la région une importance inédite. Il faut changer de paradigme pour la rendre intelligible ! C'est d'abord au constitutionnaliste de jauger le constitutionnalisme africain contemporain, ses échecs - toujours attestés -, ses succès - trop souvent négligés. Sans verser ni dans la science politique, ni dans un positivisme aveugle, le constitutionnaliste peut et doit décrypter la vie constitutionnelle, en faisant le meilleur usage des outils de la science actuelle du droit.
La Constitution en Afrique est enfin un forum, un lieu ouvert à la participation des chercheurs débutants ou confirmés qui souhaitent confronter leurs points de vue. N'hésitez pas à enrichir ce site de commentaires, de réactions aux notes d'actualité ou de lecture, de billets ou de documents. Vos contributions sont attendues.

Au plaisir d'échanger avec vous

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III

 

12 août 2008 2 12 /08 /août /2008 08:30

ILLUSTRATION TIREE DU JOURNAL  "LA CROIX DU BENIN"

L’actualité constitutionnelle s’emballe au Bénin. Nonobstant la prise d'ordonnances exceptionnelles, le 28 juillet 2008, la fronde parlementaire se poursuit autour du projet de déposition du Président de l'Assemblée Nationale. C’est dans ce climat délétère que le Président Yayi Boni, dans son message à la Nation pour la célébration de la 48ième fête de l'indépendance, a fait le point sur le chantier de la révision de la Constitution de 1990  :


« C’est pour affermir la base de notre démocratie et pour consolider l’Etat de droit que j’ai procédé à la mise en place de la commission ad hoc chargée de la relecture de notre Loi fondamentale. Le rapport de cette commission fait actuellement l’objet d’un examen approfondi par le Gouvernement. Le rapport sera soumis à d’autres instances, car c’est tous ensemble que nous relirons la Constitution de notre cher pays, le Bénin. Je prends l’engagement, une fois les travaux définitivement terminés de soumettre au référendum l’avant-projet de la Constitution d’ici le premier semestre 2009 ».

 

La « feuille de route » présidentielle apparaît strictement conforme au « consensus national, principe à valeur constitutionnelle » qui commande l’exercice régulier du pouvoir de révision, selon la décision de la Cour Constitutionnelle DCC 06-74 du 8 juillet 2006. Elle interpelle, néanmoins, le constitutionnaliste à un double titre : d’une part, en l’absence de la loi organique exigée par la Constitution de 1990 et faute de référence à un article précis de la loi fondamentale, le référendum projeté pose problème ; d’autre part et surtout, en l’absence de publication des travaux de la commission GLELE l’expression « avant-projet de la Constitution » donne à penser que l’exécutif pourrait envisager une révision constitutionnelle de grande ampleur.

 

QUEL REFERENDUM ?

 

Ce que le peuple béninois a fait, lors du référendum du 2 décembre 1990, seul le peuple béninois, détenteur de la souveraineté nationale, peut le défaire, en tout ou partie. Le Président Yayi Boni a manifestement souscrit à cette saine logique démocratique. Mais il n’a indiqué ni comment sera levé l’obstacle juridique à la tenue d’un référendum, ni quel sera le fondement juridique du référendum annoncé pour le premier semestre 2009.

 

La convocation régulière d’un référendum est présentement impossible : la loi organique devant, aux termes de l'article 4 alinéa 1 de la Constitution de 1990, déterminer les « conditions de recours au référendum » n’a toujours pas été promulguée. En avril 1994, le Président Nicéphore Soglo a dû renoncer à son projet de référendum en vue de l’instauration du scrutin uninominal majoritaire pour les élections législatives ; il n’a pu faire voter la loi organique par une l'Assemblée Nationale qui lui était largement hostile. A la lumière de ce précédent, le projet de référendum du Chef de l’Etat actuel paraît très aléatoire : la loi organique pourra-t-elle être adoptée en temps utile, à la majorité absolue – majorité qualifiée exigée par l'article 97 de la Constitution -, soit par les voix des députés de la mouvance présidentielle et d’une partie au moins de l’opposition parlementaire ? Le scénario est d’autant plus incertain qu’une loi organique ne peut être promulguée qu’après déclaration par la Cour Constitutionnelle de sa conformité à la Constitution et qu’il est courant que la Cour impose au législateur organique de revoir sa copie, parfois à plusieurs reprises.

 

C'est pourquoi un scénario alternatif a été évoqué: le Président de la République pourrait recourir, une nouvelle fois, à l'article 68 de la Constitution pour prendre par ordonnance la loi organique manquante. Seulement, une telle voie serait très certainement inconstitutionnelle :

-         d’une part, les conditions énoncées par l'article 68 seraient très malaisément remplies, dès lors qu’au regard de la décision DCC 08-072 du 25 juillet 2008, la Cour Constitutionnelle n’entend sanctionner que l’obstruction parlementaire, et non pas le rejet d’un projet de loi organique, le refus de l’inscrire à l’ordre du jour ou son examen tardif… ;

-         d’autre part,  l'article 69 prescrit que les mesures exceptionnelles prises par le Président de la République « doivent s’inspirer de la volonté d’assurer aux pouvoirs publics et constitutionnels dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission » ; comment une ordonnance portant loi organique sur le référendum pourrait-elle respecter cette prescription ?

 

Reste à savoir, dans l’hypothèse où la loi organique de l'article 4 alinéa 1 serait mise en vigueur, quel référendum le Président Yayi Boni entend organiser. Le message à la Nation du 31 juillet 2008 ne permet pas de le déterminer avec exactitude. L’hypothèse normale, la plus « naturelle », est celle d’un référendum de confirmation, prévu par la Constitution, en son titre XI "De la Révision"  : le Président de la République, sur le fondement de l'article 155, soumet à l’approbation du peuple souverain le texte de révision voté par l'Assemblée Nationale, à la majorité des trois quarts des députés, conformément à l'article 154. Mais on ne peut passer sous silence une hypothèse concurrente, une hypothèse-catastrophe, celle d’un référendum d’initiative purement présidentielle régi par l'article 58 de la Constitution : le Président de la République soumet directement à l’approbation du peuple souverain une  « question relative […] à l’organisation des pouvoirs publics » ; A l'instar du sénégalais Abdoulaye Wade ou du malgache Ravalomanana, Yayi Boni pourrait, avec le consentement du peuple souverain, devenir le « maître » de la Constitution. « Formellement, le droit positif ne dresse aucune barrière excluant, sans équivoque possible, l’usage du référendum en matière constitutionnelle. […] Le Président du Bénin serait donc en droit non seulement de demander au corps électoral d’approuver un texte de révision entièrement rédigé annexé à la question, mais encore de solliciter sa décision sur une simple question. Il pourrait, par exemple, proposer une dérogation temporaire aux articles 154 et 155 de la Constitution, à l’effet soit de valider une loi de révision prise en considération ou adoptée par les députés à une majorité inférieure à celle requise, soit d’autoriser un quorum moins élevé de l’Assemblée Nationale à exercer les pouvoirs de révision. Un plébiscite déléguant la fonction constituante et inspiré de celui organisé en France par le prince-Président Louis Napoléon les 20 et 21 décembre 1851, pourrait même être décidé dans les termes suivants: « Autorisez-vous le Président de la République à procéder à la révision de la Constitution d’après les bases établies dans son message du... ?»[1].

 

Une telle lecture présidentialiste de l'article 58 de la Constitution ne pourrait prévaloir qu’avec l’aval de la Cour Constitutionnelle. Il est très vraisemblable que la Cour récuserait ce mode de révision, qui contredit manifestement le « consensus national, principe à valeur constitutionnelle », énoncé dans sa décision DCC 06-74 du 8 juillet 2006. Et l’annonce récente de la formation d’un gouvernement d’union nationale paraît de nature à écarter une révision aventureuse qui ruinerait l'Etat de droit et de démocratie pluraliste au Bénin.

 

QUELLE REVISION ?

 

Puisque le pouvoir de révision peut pratiquement tout faire, sous les seules réserves – de forme et de fond – figurant dans la décision de la Cour Constitutionnelle DCC 06-74 du 8 juillet 2006, il importe que les béninois soient dûment informés des intentions de l’exécutif. Force est de constater que ce n’est pas le cas aujourd’hui.

 

Le Président Yayi Boni évoque l’exploitation par le Gouvernement des conclusions de la commission GLELE, mais le rapport – définitif ? provisoire ? - des experts n’a pas été rendu public. Cet impair entretient le doute et la confusion sur les orientations de la révision à venir ; il contredit, de manière flagrante, la méthode consensualiste de révision, retenue par le Chef de l’Etat. L’excellente Constitution du 11 décembre 1990, « texte sacré, issu d’un patient travail de légitimation endogène »[2],  ne saurait être saccagée, dans le secret des allées du pouvoir, à la va-vite. Le Président de la République ne rassure pas lorsqu’il indique laconiquement que le rapport de la commission GLELE sera soumis à "d'autres instances" que le Gouvernement, à des instances dont il ne dévoile pas l’identité. Ces lieux de consultation, de concertation et/ou de décision seront-ils organisés de manière à assurer une discussion publique et contradictoire ? "L'atelier national de validation" annoncé le 28 février 2008 sera-t-il une sorte de conférence nationale bis ? Tous les partis politiques, y compris ceux qui n’ont aucune représentation parlementaire, seront-ils sollicités ? L’une des moutures du texte de révision fera-t-elle l’objet d’une « popularisation » comme en 1990 ? Quelle place sera réservée à l'Assemblée Nationale, seule instance représentative issue du suffrage universel ?  Il urge que ces questions trouvent des réponses pour lever toute ambiguïté, dans le respect de la Constitution.

 

Le balisage de la révision est d’autant plus nécessaire que le Président Yayi Boni envisage, non sans équivoque, de soumettre à référendum « l’avant-projet de la Constitution d’ici le premier semestre 2009 ». Le terme retenu n’est pas des plus heureux : il rend inintelligible le dessein du pouvoir, quant au processus et au contenu de la révision. Le référendum considéré portant non sur un projet de révision mais sur un avant-projet, faut-il comprendre que le peuple, sur le fondement de l'article 58 de la Constitution, sera consulté sur une ou plusieurs questions et que l'Assemblée Nationale, statuant à la majorité des quatre cinquièmes des députés, finalisera la révision, conformément à l'article 155 ? Si un « avant-projet de la Constitution », et non un projet de révision doit être élaboré, faut-il comprendre que la Constitution du 11 décembre 1990 devrait être remplacée par un texte entièrement nouveau ? Autrement dit, le Président de la République aurait-il opté pour une révision totale de la Constitution ? Dans l’affirmative, l’entreprise de relecture n’aurait pas grand-chose à voir avec le toilettage prôné le 28 février 2008, lors de l'installation de la commission constitutionnelle. Néanmoins, la nouvelle Constitution pourrait parfaitement répondre à la commande présidentielle : le double quinquennat présidentiel, la limite d’âge des présidentiables et la durée de la législature ne seraient pas touchés ; en revanche, "les rapports entre les différents pouvoirs" seraient revus et corrigés pour que les "institutions de la République" puissent "contribuer à la lutte contre la Corruption [...] au coeur de l'idéal auquel le Peuple béninois a souscrit et ce bien sûr, dans le respect des droits fondamentaux et des libertés publiques".

 

Toilettage pour parfaire la Constitution du Bénin ou révision totale pour refaire la Constitution du Bénin ? Gageons que les béninois sauront, comme en 1990, faire le bon choix !

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/


[1] Stéphane Bolle, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin. Essai sur la construction d’une démocratie africaine par la Constitution, thèse de droit public, Montpellier, 1997, pp. 200-201.

[2] Ibid., p. 187.

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Published by Stéphane Bolle - dans Bénin
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