Au Bénin, l'opposition bénéficie désormais d'un statut achevé sur le plan normatif : le Président Yayi Boni vient de signer le décret du 20 novembre 2008 « portant modalités d'application » de la loi n°2001-36 du 14 octobre 2002, qui avait été promulguée ... il y a six ans par le Président Mathieu Kérékou. Le retard accusé par l'exécutif pose évidemment problème dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste émergent, car, comme en France, « une pleine et rapide application des lois répond à une triple exigence de démocratie, de sécurité juridique et de responsabilité politique ». L'anomalie étant aujourd'hui corrigée, une brève étude d'impact du décret du 20 novembre 2008 peut être proposée, pour compléter, nuancer et/ou discuter l'évaluation critique de Mathias Hounkpè, parue dans "La Croix du Bénin".

Emblématique d'une volonté de décrispation de la vie politique, la mesure doit combler d'aise les opposants qui avaient pressé le pouvoir actuel de la prendre, notamment dans leur déclaration de Cotonou du 12 mars 2008. Seulement, l'objet très limité du décret du 20 novembre 2008 cache mal les insuffisances de la loi n°2001-36 du 14 octobre 2002. Et le statut de l'opposition ne paraît pas constituer, en lui-même, un gage de pacification des relations très tendues qu'entretiennent, depuis des mois, le pouvoir et ses détracteurs.

Très attendu, réclamé à cor et à cri, le décret du 20 novembre 2008 ne porte, pourtant, que sur des aspects exclusivement symboliques et matériels, plutôt secondaires, du statut de l'opposition béninoise : « Les chefs de l'opposition tels que prévus à l'article 7 ci-dessus, bénéficient des avantages protocolaires et autres qui sont définis par décret pris en conseil des ministres » (loi n°2001-36 du 14 octobre 2002, art. 15 al. 1). Le texte donne à penser que prévaut une conception très patrimoniale, voire alimentaire, de la chose publique qui rejaillit tant sur le contenu que sur la perception du régime juridique des partis politiques. Il en résulte un certain malaise car, en droit, le statut de l'opposition pouvait se concrétiser, dans ses aspects essentiels, ... avant l'intervention du décret d'application de la loi n°2001-36 du 14 octobre 2002. Nombre de dispositions de la loi se suffisaient à elles-mêmes et étaient immédiatement exécutoires : en particulier, un parti politique pouvait faire une déclaration officielle et publique de son appartenance à l'opposition (art. 6) ou de son retrait de l'opposition (art. 21) ; des responsables politiques, remplissant les conditions légales, pouvaient prétendre à la qualité de chefs de l'opposition et tenter de choisir, parmi eux, un porte-parole (art. 7). Bref, l'opposition pouvait juridiquement s'opposer (art. 2 à 4) avant le décret du 20 novembre 2008 ; elle aurait bénéficié de tous les droits que la loi lui reconnaît, ... à l'exclusion des avantages que la loi accorde à ses chefs. Par conséquent, il était mensonger d'imputer au seul exécutif l'absence de mise en œuvre du statut de l'opposition. En réalité, les vaincus de l'élection présidentielle de 2006 et des élections législatives de 2007 n'ont-ils pas, tout simplement, hésité à se déclarer solennellement et durablement - l'espace d'un quinquennat présidentiel et/ou d'une législature quadriennale - opposants d'un Chef de l'Etat plébiscité et soutenu par une majorité parlementaire relative ? La réponse semble devoir être affirmative : le PRD de Me Adrien Houngbédji, principal bénéficiaire potentiel du décret du 20 novembre 2008, n'a-t-il pas cru bon de démentir la rumeur selon laquelle, à la faveur du décret du 20 novembre 2008, il s'apprêtait à officialiser son entrée dans l'opposition ?

La parution du décret du 20 novembre 2008 laisse aussi en suspens des problèmes auxquels la loi n°2001-36 du 14 octobre 2002 n'a pas donné de réponse satisfaisante. Dans un régime présidentiel, est-il, par exemple, logique de ne tenir compte que de la configuration politique de l'Assemblée Nationale pour dessiner les contours de l'opposition ? Ne faudrait-il pas faire automatiquement du candidat malheureux au second tour de l'élection présidentielle le principal chef de l'opposition, en s'inspirant de la Constitution des Seychelles de 1993 (art. 84) ? Autre exemple : le législateur n'a pas garanti la présence de l'opposition au sein du bureau de l'Assemblée Nationale, puisqu'il s'est borné à renvoyer (art. 14) à l'article 15.2-b du règlement intérieur de l'Assemblee Nationale. Selon cet article,

« 15.2-b - L'élection des deux Vice-Présidents, des deux Questeurs et des deux Secrétaires parlementaires a lieu, en d'efforçant autant que possible de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l'Assemblée ».

Or, la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle, sur l'application de cette disposition en particulier (cf. décisions DCC 99-037 du 28 juillet 1999 et DCC 03-117 du 10 juillet 2003) et sur la notion de configuration politique en général, n'a pas donné satisfaction aux opposants se plaignant de leur éviction du bureau de l'Assemblée Nationale ; pour ce motif, elle a été vertement critiquée en 2003. Peut-on escompter que le rapport - qui n'a pas été rendu public à ce jour... - de la commission constitutionnelle GLELE contienne une proposition de correction, ainsi que d'autres suggestions sur l'octroi à l'opposition parlementaire de droits particuliers, adaptés à un régime présidentiel singulier, et inspirés, peut-être, de la loi du 4 décembre 2007 portant statut de l'opposition politique en République Démocratique du Congo (art. 8.3, 11 et 12)?

Enfin, il faut convenir que le statut de l'opposition ne peut être, nonobstant sa complétude normative, à cause de ses insuffisances mais surtout de la faible structuration d'un payasage politique éclaté, l'instrument propre à engendrer à lui seul une démocratie apaisée. La parution du décret du 20 novembre 2008 a ainsi constitué un épiphénomène, au regard de la crise qui mine la vie politique béninoise depuis plus de 10 mois. Elle symbolisait bien la volonté d'apaisement du Président Yayi Boni qui, concomitamment, avait convié, non sans une certaine improvisation, ses opposants à deux journées de réflexion les 27 et 28 novembre 2008. Seulement, les partis qui, par leurs déclarations publiques, s'inscrivent dans l'opposition, sans l'officialiser en bonne et due forme, ont préféré décliner l'invitation, réunir, les 28 et 29 novembre, un « séminaire de rentrée politique » et adopter une résolution politique plutôt radicale.

En ces circonstances, dans un système de partis anarchique, à quoi donc peut bien servir le statut de l'opposition au Bénin ?

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

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