Suite et fin de "L'étrange régime des règlements des assemblées"

Le règlement du Sénat a été validé a posteriori

Sous l’empire de la Constitution du 22 janvier 2001, le régime du contrôle de constitutionnalité des règlements intérieurs des assemblées parlementaires est un objet de curiosité pour le constitutionnaliste : notablement déstabilisé par les inconstances du Constituant sénégalais (cf. "Quand Wade fait réviser sa Constitution"), ce régime a aussi subi, à travers la validation a posteriori du règlement du Sénat, l’entreprise « correctrice » du Conseil Constitutionnel.

L’article 62 alinéa 2 de la Constitution du 22 janvier 2001 disposait à l’origine que « La loi organique portant règlement intérieur ne peut être promulguée si le Conseil Constitutionnel, obligatoirement saisi par le Président de la République, ne l’a déclarée conforme à la Constitution ». Obligatoire, le contrôle de constitutionnalité est brusquement devenu facultatif, par l’effet de la loi constitutionnelle n°2007-06 du 12 février 2007 créant un Sénat : réécrit pour tenir compte de l’existence de deux assemblées, l’article 62 de la Constitution a été amputé de son alinéa 2. Il pourrait s’agir d’une « erreur de plume » - implicitement reconnue par l'exécutif dans l'exposé des motifs -, que le pouvoir de révision a corrigée via la loi constitutionnelle n°2008-33 du 7 août 2008, qui complète l’article 62 de la Constitution par l’alinéa suivant : « Les règlements intérieurs des Assemblées ne peuvent être promulgués si le Conseil Constitutionnel, obligatoirement saisi par le Président de la République, ne les a déclarés conformes à la constitution. » Dès le 8 août 2008, jour de la publication de la loi constitutionnelle, le contrôle de constitutionnalité est donc redevenu obligatoire. Seulement, dans l’intervalle, le Sénat a adopté et appliqué sa résolution portant règlement intérieur, qui a échappé à l’examen du Conseil Constitutionnel.

C’est sur cette anomalie que le Conseil a voulu revenir dans sa décision du 30 octobre 2008. Saisi de la résolution réduisant à un an la durée réglementaire du mandat du Président du Sénat, le juge constitutionnel en a profité pour constater laconiquement la constitutionnalité du règlement intérieur modifié … dont il n’avait pas été saisi. En substance, il a considéré qu’il devait procéder à l’examen de la conformité à la Constitution du règlement du Sénat à l’occasion de celui d’un amendement audit règlement. Il y a là un élargissement substantiel du champ du contrôle obligatoire, qui rappelle l’élargissement, en France, du contrôle facultatif : dans sa décision n°85-187 DC du 25 janvier 1985, le Conseil Constitutionnel a considéré que, saisi d’une loi modificative, il pouvait examiner a posteriori la constitutionnalité de la loi modifiée, nonobstant le caractère expressément préventif de son contrôle. La solution sénégalaise de la validation a posteriori a l’avantage de « normaliser », une fois pour toutes, la situation du Sénat ébranlée par la succession des révisions. Seulement, elle place le juge constitutionnel dans une position inconfortable, voire suspecte. En homologuant, de sa propre autorité, à la sauvette, le règlement intérieur du Sénat en son entier, en « tuant dans l’œuf » tout contentieux constitutionnel en la matière, n’a-t-il pas prêté le flanc à la critique des politiques et des juristes qui voient en lui un bras armé du pouvoir ? Le Conseil Constitutionnel ne s’est-il pas dangereusement affranchi de la volonté du pouvoir de révision de 2007 – soustraction des règlements des assemblées à tout contrôle - pour mieux servir le pouvoir de révision de 2008 – rétablissement du contrôle obligatoire des règlements des assemblées - et donner une assise juridique incontestable à tous les actes du Sénat ?

Etrange, le régime des règlements intérieurs des assemblées parlementaires du Sénégal l’est assurément : il manque cruellement d’unité ; sa subordination à la Constitution a été diversement entendue. Faut-il y déceler la marque d’un droit parlementaire particulier ?

Vos commentaires éclairés sont très attendus.

 
Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public

Suite et fin de l’article "Le code des élections locales du 22 mars 2009"

Un code inique ?

La trente-huitième modification du Code électoral du Sénégal porte sur

- le mode de scrutin pour l’élection des conseillers régionaux, municipaux et ruraux ;

- les effectifs des conseils régionaux, municipaux et ruraux ;

- le nombre de candidats suppléants sur les listes aux élections locales.

L’opposition s’est insurgée contre le changement de mode de scrutin, qui revient sur la formule consensuelle de la loi n°2006-41 du 11 décembre 2006, aux termes de laquelle 60% des membres d’un conseil régional, municipal ou rural devaient être élus à la représentation proportionnelle et 40% au scrutin majoritaire. La LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 a rétabli le système de 1992 ; aussi, le 22 mars 2009, 50% des conseillers locaux seront élus à la représentation proportionnelle et 50% au scrutin majoritaire. Si, dans chaque localité, la « loi du 50/50 » avantagera les vainqueurs du scrutin, qu’ils soient des soutiens du pouvoir central actuel ou des opposants, et réduira la représentation des vaincus, elle peut difficilement être considérée comme antidémocratique. Le législateur a modifié, somme toute à la marge, un mode de scrutin mixte à un tour – alors qu’en France les modes de scrutin mixtes appliquées à certaines élections municipales et aux régionales comportent deux tours – ; et ce système, quelle que soit la variante, privilégie l’émergence d’une très large – d’une trop large ? - majorité de gestion sur toute autre considération. C’est moins le principe que les modalités qui ont été changés. Et il ne faut pas perdre de vue que le mode de scrutin idéal, celui qui allierait harmonieusement efficacité et justice, n’existe pas dans l'absolu. Surtout, « un mode de scrutin ne fait pas, à lui tout seul, la démocratie. Il peut en déterminer la forme, la favoriser, il ne peut en aucun cas la créer ex nihilo »[1]. En toute hypothèse, la « loi du 50/50 » ne tuera pas le pluralisme politique puisqu’elle permettra aux sénégalais, le 22 mars 2009, de départager les partis et coalitions en compétition, de se choisir des équipes de gestion locales, sans priver de toute représentation la ou les minorités. Mais pourquoi fallait-il absolument changer la règle du jeu à quelques semaines seulement du scrutin ?

Concomitamment, la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 a amendé le code électoral version 2006 et augmenté les effectifs des conseils régionaux – de cinq unités – et de certains conseils municipaux ou ruraux – d’une unité -, de manière à ce que chaque conseil comprenne un nombre pair d’élus. Le législateur a donc grandement simplifié le système, en permettant à chaque protagoniste de déterminer aisément, sans doute possible, au vu des décrets du 16 janvier 2009, les sièges à pourvoir au scrutin majoritaire et ceux à pourvoir à la représentation proportionnelle. Mécaniquement, la « loi du 50/50 » a eu aussi pour effet d’accroître le nombre de sièges à répartir entre les prétendants au pouvoir local ; il y a là un très léger bémol à la réduction de la part proportionnelle pour l’attribution des mandats locaux.

Enfin, la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 a ajusté le nombre de suppléants devant figurer sur chaque liste de candidats aux élections régionales, municipales et rurales. Pour la part proportionnelle, ce nombre a été logiquement réduit à la moitié des sièges à pourvoir – au lieu de la totalité –, les vacances étant d’abord comblées par l’appel aux titulaires non élus. Pour la part majoritaire, le nombre de suppléants est désormais égal à celui des sièges à pourvoir – au lieu de la moitié -, toute vacance étant comblée par l’appel à un suppléant. Si, d’un point de vue technique, la mesure paraît tout à fait convenable, le temps a pu manquer aux partis politiques pour en maîtriser parfaitement les subtilités et fixer, sans risque d’erreur, le nombre exact de candidats titulaires et suppléants à présenter dans chaque collectivité locale.

Au total, le contenu même de la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 peut être discuté sur le plan politique, mais il ne semble pas que les nouvelles règles puissent fausser la compétition du 22 mars 2009, en prédéterminer les résultats.

Un code illicite ?

Force est de reconnaître que l’évaluation de la correction juridique de la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 se heurtait et se heurte à des obstacles pratiquement infranchissables.

Il est symptomatique que la contestation devant le Conseil Constitutionnel de la constitutionnalité de la trente-huitième modification du Code électoral n’ait pas été évoquée dans le débat public. L’institution, il est vrai, a mauvaise presse ; les opposants et la doctrine (cf "A la découverte du Conseil Constitutionnel du Sénégal") ne manquent pas une occasion de critiquer, parfois avec virulence, ses décisions – d’irrecevabilité, d’incompétence ou de fond - qui serviraient le pouvoir et cautionneraient ses dérives. Plus prosaïquement, le contentieux constitutionnel des lois en instance de promulgation se trouve paralysé par la « grève de la saisine », qu’observent, depuis toujours, les parlementaires à l’égard de certaines lois (cf, par exemple, "Le Conseil Constitutionnel, juge oublié de la loi fiscale"), ou par la « saisine impossible », celle que dicte la configuration politique actuelle du Parlement résultant du boycott par l’opposition des dernières élections de 2007. Parce qu’un groupe de députés ou de sénateurs contestataires, représentant 1/10^ième seulement de leur assemblée – fraction assez faible de la représentation nationale exigée par l'article 74 de la Constitution de 2001 -, ne peut se dégager, la constitutionnalité d’une loi électorale décriée ne peut être attaquée. Cette situation ne lasse pas d’interroger sur le devenir de l’Etat de droit constitutionnel au Sénégal.

Reste à savoir si la faille peut être réduite par l’invocation du droit de la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et, plus précisément, du Protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance. A l’évidence, la conventionnalité formelle de la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 peut être sérieusement mise en doute ; seulement, les termes équivoques du Protocole et, surtout, un système de sanctions évanescent ne faisaient pas peser sur le législateur sénégalais de vraies obligations.

Les opposants ont dénoncé avec fracas la violation par la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 de l'article 2 1. du Protocole, en vertu duquel « Aucune réforme substantielle de la loi électorale ne doit intervenir dans les six (6) mois précédant les élections, sans le consentement d’une large majorité des acteurs politiques ». Certains éléments de l’infraction paraissent établis : la « loi du 50/50 » peut parfaitement être qualifiée de « réforme substantielle de la loi électorale », dès lors qu’elle modifie le mode de scrutin, une règle cardinale de la compétition électorale; et elle a bien été promulguée dans la période visée par le Protocole, à savoir deux mois avant les élections locales. Mais une incertitude subsiste : que faut-il entendre par « consentement d’une large majorité des acteurs politiques » ? Comment apprécie-t-on le consentement requis lorsque la loi a été votée à une très large majorité des parlementaires, qui peuvent être considérés comme « des acteurs politiques » ? Suffit-il qu’un seul parti d’opposition rejette à temps une réforme électorale pour la frapper d’illicéité ? Le contenu précis de cette obligation conventionnelle pesant sur la procédure législative ne se laisse pas facilement appréhender.

Enfin et surtout, quand bien même la violation du Protocole serait avérée, LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 ne serait pas anéantie. Il va de soi que le juriste ne saurait faire siennes les déclarations d'un porte-parole du PDS : « Les recommandations de la CEDEAO ne sont que des recommandations. Les pays ont leur souveraineté et je pense qu'ici au Sénégal, personne ne pourra venir faire les lois à notre place ». La lecture du Protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance enseigne, en effet, que les Etats parties ont pris des engagements et que leur méconnaissance expose l’Etat contrevenant à des sanctions. Seulement, il appert, au vu du Chapitre II du Protocole, qu’une loi inconventionnelle ne disparaîtrait pas de l’ordonnancement juridique. Comme l’a justement indiqué le professeur Babacar GUEYE, « le Sénégal ne risque rien du tout. Le Sénégal ne risque pas d'être mis au banc des accusés. Il n'y a pas de sanctions juridiques » ; "Malheureusement … la sanction sera morale et politique, d'autant que notre pays a toujours été cité en exemple, a toujours occupé la position de leader en matière de démocratie et de droits humains (au sein de la CEDEAO). Et là, le fait de violer cette disposition du protocole de la CEDEAO va entamer un tout petit peu cette réputation du Sénégal."

Décrié sans être inique, probablement illicite sans pouvoir être annulé, le code des élections locales du 22 mars 2009 ne fera pas à lui seul l’élection. Aux électeurs de faire entendre leur voix souveraine !

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

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