Suite et fin de l’article
"Le code des élections locales du 22 mars 2009"
Un code inique ?
La trente-huitième modification du Code électoral du Sénégal porte sur
- le mode de scrutin pour l’élection des conseillers régionaux, municipaux et ruraux ;
- les effectifs des conseils régionaux, municipaux et ruraux ;
- le nombre de candidats suppléants sur les listes aux élections locales.
L’opposition s’est insurgée contre le changement de mode de scrutin, qui revient sur la formule consensuelle
de la loi n°2006-41 du 11 décembre 2006, aux termes
de laquelle 60% des membres d’un conseil régional, municipal ou rural devaient être élus à la représentation proportionnelle et 40% au scrutin majoritaire. La LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER
2009 a rétabli le système de 1992 ; aussi, le 22 mars 2009, 50% des conseillers locaux seront élus à la représentation proportionnelle et 50% au scrutin majoritaire.
Si, dans chaque localité, la « loi du 50/50 » avantagera les vainqueurs du scrutin, qu’ils soient des soutiens du pouvoir central actuel ou des opposants, et réduira la représentation
des vaincus, elle peut difficilement être considérée comme antidémocratique. Le législateur a modifié, somme toute à la marge, un mode de scrutin mixte à un tour – alors qu’en France les modes de
scrutin mixtes appliquées à certaines élections municipales et aux régionales comportent deux tours – ; et ce système, quelle que soit la variante, privilégie l’émergence d’une très large –
d’une trop large ? - majorité de gestion sur toute autre considération. C’est moins le principe que les modalités qui ont été changés. Et il ne faut pas perdre de vue que le mode de scrutin
idéal, celui qui allierait harmonieusement efficacité et justice, n’existe pas dans l'absolu. Surtout, « un mode de scrutin ne fait pas, à lui tout seul,
la démocratie. Il peut en déterminer la forme, la favoriser, il ne peut en aucun cas la créer ex nihilo ».
En toute hypothèse, la « loi du 50/50 » ne tuera pas le pluralisme politique puisqu’elle permettra aux sénégalais, le 22 mars 2009, de départager les partis et coalitions en
compétition, de se choisir des équipes de gestion locales, sans priver de toute représentation la ou les minorités. Mais pourquoi fallait-il absolument changer la règle du jeu à quelques semaines
seulement du scrutin ?
Concomitamment, la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 a amendé le code électoral version
2006 et augmenté les effectifs des conseils régionaux – de cinq unités – et de certains conseils municipaux ou ruraux – d’une unité -, de manière à ce que chaque conseil comprenne
un nombre pair d’élus. Le législateur a donc grandement simplifié le système, en permettant à chaque protagoniste de déterminer aisément, sans doute possible, au vu des décrets du 16 janvier 2009, les sièges à pourvoir
au scrutin majoritaire et ceux à pourvoir à la représentation proportionnelle. Mécaniquement, la « loi du 50/50 » a eu aussi pour effet d’accroître le nombre de sièges à répartir
entre les prétendants au pouvoir local ; il y a là un très léger bémol à la réduction de la part proportionnelle pour l’attribution des mandats locaux.
Enfin, la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 a ajusté le nombre de suppléants devant figurer sur chaque liste de candidats aux élections régionales, municipales et rurales. Pour la part proportionnelle, ce nombre a été
logiquement réduit à la moitié des sièges à pourvoir – au lieu de la totalité –, les vacances étant d’abord comblées par l’appel aux titulaires non élus. Pour la part majoritaire, le nombre de
suppléants est désormais égal à celui des sièges à pourvoir – au lieu de la moitié -, toute vacance étant comblée par l’appel à un suppléant. Si, d’un point de vue technique, la mesure paraît
tout à fait convenable, le temps a pu manquer aux partis politiques pour en maîtriser parfaitement les subtilités et fixer, sans risque d’erreur, le nombre exact de candidats titulaires et
suppléants à présenter dans chaque collectivité locale.
Au total, le contenu même de la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 peut être discuté sur le plan politique, mais il ne semble pas que les nouvelles règles puissent fausser la compétition du 22 mars 2009, en prédéterminer les
résultats.
Un code illicite ?
Force est de reconnaître que l’évaluation de la correction juridique de la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER
2009 se heurtait et se heurte à des obstacles pratiquement infranchissables.
Il est symptomatique que la contestation devant le Conseil Constitutionnel de la constitutionnalité de la
trente-huitième modification du Code électoral n’ait pas été évoquée dans le débat public. L’institution, il est vrai, a mauvaise presse ; les opposants et la doctrine (cf "A la découverte du Conseil Constitutionnel du Sénégal") ne manquent pas une occasion de critiquer, parfois avec
virulence, ses décisions – d’irrecevabilité, d’incompétence ou de fond - qui serviraient le pouvoir et cautionneraient ses dérives. Plus prosaïquement, le contentieux constitutionnel des lois en
instance de promulgation se trouve paralysé par la « grève de la saisine », qu’observent, depuis toujours, les parlementaires à l’égard de certaines lois (cf, par exemple,
"Le Conseil Constitutionnel, juge oublié de la loi fiscale"), ou par la « saisine impossible »,
celle que dicte la configuration politique actuelle du Parlement résultant du boycott par l’opposition des dernières élections de 2007. Parce qu’un groupe de députés ou de sénateurs
contestataires, représentant 1/10ième seulement de leur assemblée – fraction assez faible de la représentation nationale exigée par l'article 74 de la Constitution de 2001 -,
ne peut se dégager, la constitutionnalité d’une loi électorale décriée ne peut être attaquée. Cette situation ne lasse pas d’interroger sur le devenir de l’Etat de droit constitutionnel au
Sénégal.
Reste à savoir si la faille peut être réduite par l’invocation du droit de la Communauté économique des Etats
de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et, plus précisément, du Protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne
gouvernance. A l’évidence, la conventionnalité formelle de la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 peut être
sérieusement mise en doute ; seulement, les termes équivoques du Protocole et, surtout, un système de sanctions évanescent ne faisaient pas peser sur le législateur sénégalais de vraies
obligations.
Les opposants ont dénoncé avec fracas la violation par la LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 de l'article 2 1. du
Protocole, en vertu duquel « Aucune réforme substantielle de la loi électorale ne doit intervenir dans les six (6) mois précédant les élections, sans le consentement d’une large
majorité des acteurs politiques ». Certains éléments de l’infraction paraissent établis : la « loi du 50/50 » peut parfaitement être qualifiée de
« réforme substantielle de la loi
électorale », dès lors qu’elle modifie le mode de scrutin,
une règle cardinale de la compétition électorale; et elle a bien été promulguée dans la période visée par le Protocole, à savoir deux mois avant les élections locales. Mais une incertitude subsiste : que faut-il entendre par « consentement d’une
large majorité des acteurs politiques » ? Comment apprécie-t-on le consentement
requis lorsque la loi a été votée à une très large majorité des parlementaires, qui peuvent être considérés comme « des acteurs
politiques » ? Suffit-il qu’un seul parti d’opposition rejette à temps une réforme
électorale pour la frapper d’illicéité ? Le contenu précis de cette obligation conventionnelle pesant sur la procédure législative ne se laisse pas facilement appréhender.
Enfin et surtout, quand bien même la violation du Protocole serait
avérée, LOI N°2009-09 DU 16 JANVIER 2009 ne serait pas anéantie. Il va de soi que le juriste ne saurait faire siennes les déclarations d'un porte-parole du
PDS :
« Les recommandations de la CEDEAO ne sont que des
recommandations. Les pays ont leur souveraineté et je pense qu'ici au Sénégal, personne ne pourra venir faire les lois à notre place ». La lecture du Protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne
gouvernance enseigne, en effet, que les Etats parties ont pris des engagements et que leur méconnaissance expose l’Etat contrevenant à des sanctions.
Seulement, il appert, au vu du Chapitre II du Protocole, qu’une loi inconventionnelle ne disparaîtrait pas
de l’ordonnancement juridique. Comme l’a justement indiqué le professeur Babacar GUEYE, « le Sénégal ne risque rien du tout. Le Sénégal ne risque pas d'être mis
au banc des accusés. Il n'y a pas de sanctions juridiques » ; "Malheureusement … la sanction sera morale et politique, d'autant que notre pays a toujours été cité en exemple, a toujours
occupé la position de leader en matière de démocratie et de droits humains (au sein de la CEDEAO). Et là, le fait de violer cette disposition du protocole de la CEDEAO va entamer un tout petit
peu cette réputation du Sénégal."
Décrié sans être inique, probablement illicite sans pouvoir être annulé, le code des élections locales du 22
mars 2009 ne fera pas à lui seul l’élection. Aux électeurs de faire entendre leur voix souveraine !
Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/
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