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  BOLLE STEPHANE 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences
HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III 
 

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La Constitution en Afrique est un espace d'expression, de réflexion et d'échanges dédié au(x) droit(s) constitutionnel(s) en mutation dans cette partie du monde.
Ce site propose un regard différent sur l'actualité constitutionnelle foisonnante des pays africains. Il ne s'agit pas de singer les gazettes ou les libelles, de s'abîmer dans une lecture partisane des constitutions, des révisions, des pratiques et des jurisprudences. Sans angélisme ni scepticisme, il urge d'analyser, en constitutionnaliste, une actualité constitutionnelle largement méconnue et passablement déformée.
La Constitution en Afrique se conçoit comme l'un des vecteurs du renouvellement doctrinal qu'imposent les changements à l'œuvre depuis la décennie 1990. La chose constitutionnelle a acquis dans la région une importance inédite. Il faut changer de paradigme pour la rendre intelligible ! C'est d'abord au constitutionnaliste de jauger le constitutionnalisme africain contemporain, ses échecs - toujours attestés -, ses succès - trop souvent négligés. Sans verser ni dans la science politique, ni dans un positivisme aveugle, le constitutionnaliste peut et doit décrypter la vie constitutionnelle, en faisant le meilleur usage des outils de la science actuelle du droit.
La Constitution en Afrique est enfin un forum, un lieu ouvert à la participation des chercheurs débutants ou confirmés qui souhaitent confronter leurs points de vue. N'hésitez pas à enrichir ce site de commentaires, de réactions aux notes d'actualité ou de lecture, de billets ou de documents. Vos contributions sont attendues.

Au plaisir d'échanger avec vous

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
Université Paul Valéry - Montpellier III

 

19 avril 2010 1 19 /04 /avril /2010 15:19

constitution LOME

 

 

 

Les 21 et 22 avril 2010, au Togo, se tiendra un colloque organisé par le Centre de droit public (CDP) de l’Université de Lomé et le Centre de d’études et de recherche sur les droits africains et le développement institutionnel (CERDRADI-GRECCAP) de l’Université Montesquieu – Bordeaux IV :

 

L’Afrique

et l’internationalisation du constitutionnalisme :

actrice ou spectatrice ?

 

Votre serviteur y présentera une communication, sauf veto du nuage de cendres en provenance d’Islande et des autorités françaises.

 

Vous pouvez consulter le programme ICI

 

COLLOQUE REPORTE AUX 16 ET 17 JUIN 2010


Stéphane Bolle 

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/ 

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3 novembre 2009 2 03 /11 /novembre /2009 08:51


Certains ouvrages traitent avec légèreté, sans rigueur aucune, sans souci de vérité scientifique, de la chose constitutionnelle en général et en Afrique en particulier. Démocratie, constitution, culture politique au Congo. Lecture critique des Constitutions de 1992 à 2002 du Dr Jonas Koudissa entre dans cette catégorie. En effet, la « critique textuelle et empirique » (cf. quatrième de couverture) de la défunte Constitution du 15 mars 1992 de la République du Congo, qui consiste à mettre « le donné constitutionnel congolais en référence avec celui de la Constitution de la Vème République française » (p. 43), n’échappe pas à la critique du constitutionnaliste. L’analyse a des airs de déjà vu : il s’agit d’expliquer que le mimétisme – ici, l’imitation du texte de la Constitution française du 4 octobre 1958 et la duplication de la pratique de la Vème République – a été une cause majeure de l’échec de l’une des constitutions post-autoritaires d’Afrique. La démonstration, truffée d’approximations, de contradictions et d’inexactitudes, se révèle des plus fragiles : elle repose, d’une part, sur une comparaison contrefaite de deux textes constitutionnels, d’autre part, sur une compréhension discutable du régime semi-présidentiel « à la française ».


Lire la suite
ICI
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1 juillet 2009 3 01 /07 /juillet /2009 14:59



Le n°15/printemps 2009 de la revue POLITEIA vient de paraître. Vous trouverez dans cette livraison, dédiée à « La réforme des institutions françaises (I) », un article de votre serviteur :

 


La réforme française des institutions : un modèle pour l’Afrique ?


 

Je vous invite à le lire et à le commenter sans modération sur votre site, LA CONSTITUTION EN AFRIQUE.

 

 

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/

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23 août 2008 6 23 /08 /août /2008 17:45

Pour être courante, l'analyse des constitutions africaines sous l'angle du mimétisme appauvrit la science du droit constitutionnel parce qu'elle conduit à des impasses trop souvent impensées.

 

Le postulat de base de nombre d'africanistes est des plus fragiles : l'opération constituante - la rédaction d'une constitution nouvelle -  se ramènerait à un « simple exercice de copiste réalisé sous l'autorité de bailleurs de fonds internationaux et étrangers et sous le magistère de leurs hommes de plume et de science... juridique »[1] ; et, naturellement, les constituants africains francophones feraient du « copier/coller » avec la Constitution française du 4 octobre 1958.

 

La lecture croisée du prétendu "modèle" et de ses soi-disant « doubles » - tels que la Constitution gabonaise de 1991, la Constitution Burkinabè de 1991, ou la Constitution Centrafricaine de 2004, pour ne prendre que des textes organisant des régimes semi-présidentiels[2] - suffit à ruiner le postulat : certains articles ou alinéas sont, certes, des copies conformes, mais la plupart n'en sont pas, comme si les « copistes » avaient utilisé un scanner de mauvaise qualité pour reproduire la Constitution française du 4 octobre 1958.

 

Mais il y a plus : trop souvent, les africanistes qui certifient l'identité entre un texte africain et le texte-modèle oublient qu'existent plusieurs versions de la Constitution française du 4 octobre 1958 et, au risque de dangereux anachronismes, omettent de préciser laquelle a été copiée. Au mieux, leur constat est daté ; au pire, il est purement et simplement erroné, dès l'origine.

 

Affirmer, par exemple, qu'un CSM (Conseil supérieur de la magistrature) africain est identique ou ressemble à l'institution homonyme de l'ancienne métropole, configurée par les articles 64 et 65 de la Constitution, n'épuise pas la question. S'agit-il du CSM originel de 1958, organe consultatif entièrement nommé par le Président de la République ? du CSM réformé de 1993, organe toujours consultatif, mais dont les avis lient parfois l'autorité de nomination, et constitué de deux formations, la moitié des membres de chaque formation étant des magistrats choisis par leurs pairs ? ou encore du CSM refondu de 2008, organe au rôle inchangé, présidé non plus par le Chef de l'Etat, mais par un haut magistrat ès qualités, et où les magistrats choisis par leurs pairs sont en minorité ? A l'évidence, la précision est de taille, car elle dicte les termes d'un questionnement du type : sur le modèle français, la justice est-elle inféodée à l'exécutif via le CSM ?

 

Pour ne pas verser dans le simplisme, pour éviter de brocarder l'importation d'un "modèle gaulliste" caduc, il faudrait, au jour d'aujourd'hui, avertir le lecteur de « micro-comparaisons »[3] que telle disposition d'une constitution africaine francophone reprend - en tout ou en partie - la disposition incluse dans - au moins - l'une des versions suivantes de la Constitution française du 4 octobre 1958 :

 

 

 

Est-il pertinent que le chercheur ou le commentateur se prête à genre de contorsions qui, commandées par les fréquentes interventions du pouvoir de révision souverain - en France comme en Afrique -, exige un savoir encyclopédique en perpétuel mouvement[4] ? Ne faut-il pas plutôt changer enfin de paradigme pour étudier les constitutions "made in" Afrique  ?

 

C'est à la lumière de ces considérations que je vous invite à répondre à l'appel à articles n°1/2008 de LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. La Constitution du 4 octobre 1958 est et demeure une source d'inspiration pour les constituants africains. Peut-être, mais de quelle Constitution du 4 octobre 1958 s'agit-il ?

 

 

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/


 

[1] Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, « Les nouvelles constitutions africaines et le mimétisme », in La création du droit en Afrique, Paris, Karthala, 1997, p. 313

[2] Si la doctrine française a majoritairement récusé la notion de « régime semi-présidentiel » systématisée par Maurice DUVERGER, les protagonistes des débats constitutionnels africains y font systématiquement référence. Et la plupart des constitutions africaines contemporaines organisent les institutions selon le schéma décrit dans Les régimes semi-présidentiels, ars, PUF, 1986, p. 7 : « 1°un Président de la République élu au suffrage universel et doté de notables pouvoirs propres ; 2°un Premier Ministre et un Gouvernement responsables devant les députés ». Il faut signaler le regain d'intérêt sur la toile pour ce type de régime, relayé par le très sérieux blog en langue anglaise tenu par le Professeur Robert ELGIE : http://www.semipresidentialism.com/The_Semi-presidential_One/Blog/Blog.html.

[3] Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, op. cit.., p. 310

[4] Les africanistes n'actualisent pas toujours leurs données sur la chose constitutionnelle en France et en livrent trop souvent une version datée. Il faut dire que la matière évolue très vite depuis les années 1990. Pour faire le point, la lecture du dernier ouvrage de de Dominique ROUSSEAU, La V° République se meurt, vive la démocratie, Paris, Odile Jacob, 2007,  s'avère fort utile. Mais certaines critiques fort pertinentes proposées ar l'auteur sont désormais caduques avec la promulgation de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V°République 

 

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15 juillet 2008 2 15 /07 /juillet /2008 15:53

Appel à articles n°1/2008 de LA CONSTITUTION EN AFRIQUE

 

A l’occasion du cinquantenaire de la Constitution française du 4 octobre 1958, LA CONSTITUTION EN AFRIQUE invite les chercheurs débutants ou confirmés, les praticiens du droit, les amoureux de la chose constitutionnelle, à proposer de brefs articles sur le thème suivant :


 

LA CONSTITUTION FRANCAISE DU 4 OCTOBRE 1958
EST-ELLE TOUJOURS
UN MODELE EN AFRIQUE FRANCOPHONE ?

 


Il s’agit de mettre à l’épreuve l’approche dominante, vieille d’un demi-siècle, selon laquelle la duplication de la Constitution française du 4 octobre 1958 serait la règle et la source – exclusive ou déterminante – du mal-être constitutionnel africain qui perdure aujourd’hui, nonobstant la transition à l’Etat de droit et de démocratie pluraliste.

 


* Les textes constitutionnels en vigueur sont-ils réellement de pâles copies de la Constitution de l’ancienne métropole ? Dans l’affirmative, le Constituant africain copie-t-il la version originelle du 4 octobre 1958 et/ou la version consolidée, résultant des multiples révisions connues dans l’aire de production constitutionnelle considérée ? Dans la négative, le Constituant africain innove-t-il ou s’inspire-t-il de d’autres constitutions ?

 


* Les gouvernants africains reproduisent-ils vraiment les usages politiques de la Constitution française du 4 octobre 1958 ?
Sont-ils autant disposés à opter pour une lecture présidentialiste que pour une lecture parlementariste – en cas de cohabitation - du régime semi-présidentiel inspiré de la France ? Si mimétisme il y a, faut-il lui imputer certaines crises ou certains dysfonctionnements ou au contraire la solution de conflits politiques ? Les gouvernants africains ne livrent-ils pas plutôt des interprétations authentiquement « africaines » des lois fondamentales, dans une direction à mettre à nu ?  

 


* Les juges constitutionnels africains calquent-ils effectivement leurs méthodes de contrôle et leurs jurisprudences sur celles du Conseil constitutionnel français ?
Les mêmes notions (par exemple celles de bloc de constitutionnalité ou d’actes de gouvernement) ont-elles un contenu identique ? Les conseils et cours français et africains francophones partagent-ils la même conception de la soumission du pouvoir à la Constitution ? Défendent-ils la même Constitution politique et/ou sociale – pour reprendre la distinction proposée par le Doyen Maurice Hauriou ?

 


Pour discuter de ces questions, vous pouvez infirmer, nuancer et/ou confirmer, en tout ou partie, les analyses proposées par l’auteur de
LA CONSTITUTION EN AFRIQUE, en particulier dans :

 

Des constitutions "made in" Afrique

Le comité Balladur va-t-il copier les africains?

Quand le comité Balladur copie les africains...

Sarkozy copiera, ne copiera pas les africains

* Les africains devraient-ils copier Sarkozy?

* Les africains devraient-ils copier Sarkozy? (suite et fin)

° Les constitutions africaines autrement, par S. Bolle dans CONTINENTAL 

 


Votre proposition d’article, rédigée en langue française, privilégiant l’actualité et le droit constitutionnel appliqué sur la théorie, doit comporter au maximum 50 000 caractères, espace compris. Vous l’adresserez, d’ici le 1er décembre 2008, à la-constitution-en-afrique@voila.fr.


Faîtes connaître cet appel à articles à toute personne susceptible d’y répondre pertinemment.


Pour vivre et grandir, LA CONSTITUTION EN AFRIQUE a besoin de vous !


Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public

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19 juin 2008 4 19 /06 /juin /2008 08:44

 

Une fois n'est pas coutume, LA CONSTITUTION EN AFRIQUE vous propose de faire un détour par l'histoire constitutionnelle précoloniale et de lire (ou de relire) la Charte du Manden (ou Mandé), qui aurait été proclamée en 1222 par Soudjata, fondateur de l'Empire du Mali.

 

Cette contribution précoce au patrimoine mondial des droits humains, que vous lirez ci-dessous dans la version transmise par les confréries de chasseurs, recueillie et traduite par Youssouf Tata Cissé (source : AFRICULTURES, Youssouf Tata Cissé dans "Soundjata, la Gloire du Mali", éd. Karthala, ARSAN, 1991), invite à méditer sur les racines du constitutionnalisme contemporain.

Les droits affirmés par la Charte du Manden ne sont-ils pas d'une étonnante modernité et d'une troublante actualité ? Peut-on continuer à affirmer péremptoirement que chaque constitution africaine, dans son volet Constitution sociale, est purement et simplement purement et simplement importée de l'ancienne métropole? Qu'elle véhicule des valeurs étrangères à l'Afrique ? La Charte du Manden pourrait-elle et/ou devrait-elle inspirer aujourd'hui les constituants, les juges et les élus ?

 

Au plaisir d'échanger

 

Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/

 

 

 

Illustration tirée du quotidien national d'information du Mali "L'ESSOR", n°16221 du 18 juin 2008 : l'entrée du site du "Mandé sigui kan" ou la Charte du Mandé









 La Charte du Manden

 

1. Les chasseurs déclarent :

 

Toute vie (humaine) est une vie.

Il est vrai qu'une vie apparaît à l'existence avant une autre vie,

Mais une vie n'est pas plus "ancienne", plus respectable qu'une autre vie,

De même qu'une vie n'est pas supérieure à une autre vie.

 

2. Les chasseurs déclarent :

 

Toute vie étant une vie,

Tout tort causé à une vie exige réparation.

Par conséquent,

Que nul ne s'en prenne gratuitement à son voisin,

Que nul ne cause du tort à son prochain,

Que nul ne martyrise son semblable.

 

3. Les chasseurs déclarent :

 

Que chacun veille sur son prochain,

Que chacun vénère ses géniteurs,

Que chacun éduque comme il se doit ses enfants,

Que chacun "entretienne", pourvoie aux besoins des membres de sa famille.

 

4. Les chasseurs déclarent :

 

Que chacun veille sur le pays de ses pères.

Par pays ou patrie, faso,

Il faut entendre aussi et surtout les hommes ;

Car "tout pays, toute terre qui verrait les hommes disparaître de sa surface

Deviendrait aussitôt nostalgique."

 

5. Les chasseurs déclarent :

 

La faim n'est pas une bonne chose,

L'esclavage n'est pas non plus une bonne chose ;

Il n'y a pas pire calamité que ces choses-là,

Dans ce bas monde.

Tant que nous détiendrons le carquois et l'arc,

La faim ne tuera plus personne au Manden,

Si d'aventure la famine venait à sévir ;

La guerre ne détruira plus jamais de village

Pour y prélever des esclaves ;

C'est dire que nul ne placera désormais le mors dans la bouche de son semblable

Pour allez le vendre ;

Personne ne sera non plus battu,

A fortiori mis à mort,

Parce qu'il est fils d'esclave.

 

6. Les chasseurs déclarent :

 

L'essence de l'esclavage est éteinte ce jour,

"D'un mur à l'autre", d'une frontière à l'autre du Manden ;

La razzia est bannie à compter de ce jour au Manden ;

Les tourments nés de ces horreurs sont finis à partir de ce jour au Manden.

Quelle épreuve que le tourment !

Surtout lorsque l'opprimé ne dispose d'aucun recours.

L'esclave ne jouit d'aucune considération,

Nulle part dans le monde.

 

7. Les gens d'autrefois nous disent :

 

"L'homme en tant qu'individu

Fait d'os et de chair,

De moelle et de nerfs,

De peau recouverte de poils et de cheveux,

Se nourrit d'aliments et de boissons ;

Mais son "âme", son esprit vit de trois choses :

Voir qui il a envie de voir,

Dire ce qu'il a envie de dire 

Et faire ce qu'il a envie de faire ;

Si une seule de ces choses venait à manquer à l'âme humaine,

Elle en souffrirait

Et s'étiolerait sûrement."

En conséquence, les chasseurs déclarent :

Chacun dispose désormais de sa personne,

Chacun est libre de ses actes,

Chacun dispose désormais des fruits de son travail.

Tel est le serment du Manden

A l'adresse des oreilles du monde tout entier.

 

Youssouf Tata Cissé

 

Texte réécrit par Youssouf Tata Cissé dans "Soundjata, la Gloire du Mali", éd. Karthala, ARSAN, 1991

 

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21 mai 2008 3 21 /05 /mai /2008 11:44

VOUS TROUVEREZ CI-DESSOUS LA SUITE ET LA FIN DE
"Les africains devraient-ils copier Sarkozy?" 


RENOVER L'EXECUTIF ?

 

Lors de la décennie 1990, « les nombreux changements ont pour objet principal un recadrage du chef de l'exécutif [...] Ces redéfinitions [...] normalisent incontestablement la situation de chefs d'Etat aux statuts antérieurement exorbitants. Mais dans le cadre du constitutionnalisme libéral désormais établi, l'institution présidentielle n'en reste pas moins prépondérante dans l'ensemble des régimes africains »[1]. Elle a même été la principale bénéficiaire des reflux ultérieurs de ce constitutionnalisme. Le pouvoir de révision souverain pourrait-il/devrait-il s'aligner sur la rénovation annoncée des modalités d'exercice du pouvoir exécutif en France ?

 

(1) Rétablir ou conserver la clause de l'alternance automatique

 

Article 2 du projet Sarkozy

 

Après le premier alinéa de l'article 6 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Nul ne peut accomplir plus de deux mandats consécutifs. »

 

Nicolas Sarkozy, contre l'avis du comité Balladur, propose de limiter le nombre de mandats présidentiels. Une première qui intéresse en Afrique francophone, partout où la Constitution a été révisée pour abolir la clause de l'alternance démocratique, règle d'or du néo-constitutionnalisme libéral de la décennie 1990. Ainsi, au Cameroun, aux lendemains de la promulgation de la loi n°2008/001 de révision de la Constitution, on pouvait écrire que "Limitation des mandats présidentiels: Sarkozy fait la leçon à Biya" : «  Ce projet de réforme de la Constitution française initié par Nicolas Sarkozy peut apparaître comme « une leçon de modernisation de la Constitution » adressée à Paul Biya. Qui vient de faire lever les verrous de la limitation des mandats présidentiels dans la Constitution du Cameroun. On se souvient que les hiérarques du parti au pouvoir avaient justement pris entre autre l'exemple de la France qui, dans sa loi fondamentale, ne pratiquait plus la limitation des mandats. Voilà qu'aujourd'hui, Nicolas Sarkozy, son gouvernement et (certainement) le parlement français annoncent le contraire des choses. Les dirigeants du Cameroun qui, au fil des ans semblent ainsi pratiquer « le suivisme français » vont-ils revenir en arrière ? ».

 

Sur cette question extrêmement sensible (Voir A. LOADA, « La limitation du nombre de mandats présidentiels en Afrique francophone », Afrilex, n°03/2003, p. 139 et s.: www.afrilex.u-bordeaux4.fr/pdf/3doc8loada.pdf), les aspirants à la rééligibilité à vie - et non pas à la présidence à vie, car les électeurs ne sont pas tenus de reconduire le Président de la République sortant - pourraient méditer l'expose des motifs du projet Sarkozy : la clause à rétablir ou à conserver a pour objet de « garantir une respiration démocratique dans l'exercice des fonctions suprêmes et d'inviter leur titulaire à agir plutôt qu'à chercher à se maintenir au pouvoir ».

 

(2) Plafonner les effectifs du Gouvernement

 

Article 3 du projet Sarkozy

 

L'article 8 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Une loi organique fixe le nombre maximum des ministres et celui des autres membres du Gouvernement. »

 

Selon l'expose des motifs, en rupture avec l'habitus politico-administratif de la V° République, « Cette disposition introduit une discipline nécessaire dans une République moderne et stabilisera les structures administratives ». En Afrique francophone, le principe constitutionnel d'un plafonnement des effectifs du Gouvernement contribuerait certainement à une moralisation du pouvoir : pourquoi des pays désargentés devraient-ils continuer à supporter plus longtemps des exécutifs budgétivores ? Qui peut douter que le train de vie de certaines des équipes pléthoriques formées en 2007, à l'instar du "l'éléphantesque" Gouvernement Gizenga I en République Démocratique du Congo (60 membres pour 62 millions d'habitants), du Gouvernement Jean Eyeghe Ndong au Gabon (50 membres pour 1 million 200 000 habitants !) ou du Gouvernement Ephraïm Inoni au Cameroun (56 membres pour 16 millions d'habitants), grève excessivement les finances publiques ?

 

Reste à savoir quelle est la technique juridique la plus adaptée pour stopper l'inflation gouvernementale : le projet Sarkozy renvoie au législateur organique le soin de déterminer le nombre maximum de membres du Gouvernement, qui pourrait donc être ajusté assez aisément au gré de la majorité parlementaire ; ne serait-il pas plus efficient que ce nombre soit inscrit dans le marbre de la Constitution ?

 

(3) Associer le Parlement aux nominations

 

Article 4 du projet Sarkozy

 

L'article 13 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Une loi organique détermine les emplois, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis d'une commission constituée de membres des deux assemblées du Parlement. Elle détermine la composition de cette commission ainsi que les modalités selon lesquelles son avis est rendu. »

En France comme en Afrique francophone, le pouvoir discrétionnaire attribué au Président de la République de pourvoir à certains hauts postes nourrit le présidentialisme. Le projet Sarkozy envisage d'en tempérer les excès : selon l'expose des motifs, « Parce qu'elles ne relèvent pas de l'autorité hiérarchique directe du Gouvernement, parce qu'elles ne sont soumises par ailleurs à aucune règle ou procédure particulière et parce qu'elles revêtent une importance particulière pour la garantie des droits et libertés ou pour la vie économique et sociale de la Nation, ces nominations feront désormais l'objet d'un droit de regard du Parlement ».

Force est de constater que le droit de regard envisagé ne va pas jusqu'au droit de veto reconnu au Sénat des Etats-Unis par l'article II, section 2, 2. de la Constitution de 1787. Dans ces conditions, l'association du Parlement aux nominations ne risque-t-elle pas d'être formelle ? D'autres mécanismes - présents dans certains pays africains, tels que l'élection du président d'une autorité par ses pairs, la présélection des personnalités à nommer par une autorité indépendante ou l'approbation des choix présidentiels à une majorité qualifiée de parlementaires, ne seraient-ils pas davantage appropriés ? Dans l'affirmative, le projet Sarkozy ouvre d'intéressantes pistes de réflexion, mais n'offre pas une solution « clefs en mains » aux constituants africains.

 

(4) Encadrer le recours aux pouvoirs exceptionnels

 

Article 5 du projet Sarkozy

 

L'article 16 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée. »

 

Le projet Sarkozy vise à écarter l'exercice abusif et prolongé par le Président de la République des pouvoirs exceptionnels, dont il peut discrétionnairement se saisir en cas de crise d'une extrême gravité. Selon l'expose des motifs, « Il prévoit non plus seulement la consultation préalable du Conseil constitutionnel, mais aussi la saisine possible de ce dernier par les parlementaires à l'issue d'un délai de trente jours, puis son auto-saisine un mois plus tard et à tout moment au-delà, aux fins de vérifier que les conditions de mise en oeuvre de ces pouvoirs sont toujours réunies ».

 

En Afrique, la copie - pas toujours conforme... - de l'article 16 ne va pas sans danger et un encadrement dans le temps des pouvoirs exceptionnels serait une nouvelle digue contre, par exemple, l'hyper-présidentialisme qui s'est exprimé récemment au Tchad. Seulement, il ne faut pas oublier que certains constituants africains ont déjà fait des choix dignes d'intérêt, en la matière. Ainsi au Bénin,  « L'Assemblée Nationale fixe le délai au terme duquel le Président de la République ne peut plus prendre des mesures exceptionnelles » (Constit. 1990, art. 69 alinéa 2). Par ailleurs, le projet Sarkozy ne modifie pas le régime d'immunité juridictionnelle des mesures législatives exceptionnelles, alors qu'en République démocratique du Congo la Constitution les soumet expressément au contrôle de la Cour Constitutionnelle (Constit. 2006, art. 145) et qu'au Bénin la Cour Constitutionnelle les contrôle effectivement (depuis sa décision DCC 27-94 du 24 août 1994).

 

Le mimétisme inter-africain serait certainement plus approprié que la duplication du projet français de réforme des institutions !

 

(5) Les présidents africains peuvent déjà s'exprimer devant leurs parlements

 

Article 7 du projet Sarkozy

 

Il est inséré, après le premier alinéa de l'article 18 de la Constitution, un alinéa ainsi rédigé :

« Il peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès ou devant l'une ou l'autre de ses assemblées. Sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui n'est suivi d'aucun vote. »

 

Simple modernisation du droit de message aux assemblées pour les uns, nouveau pouvoir présidentiel pour les autres, la réforme de l'article 18 de la Constitution - intelligemment critiquée sur EraBlog - fait débat en France. En Afrique, lorsque la Constitution attribue expressément des pouvoirs de gouvernement au Président de la République, elle habilite souvent déjà le Président de la République à s'exprimer devant la ou les assemblées, que le régime soit présidentiel ou semi-présidentiel. C'est là une anomalie : le Président de la République se voit reconnaître un droit constitutionnel sans contrepartie ; il peut librement exposer sa politique devant la représentation nationale, sans avoir à craindre la moindre sanction, puisque son allocution ne peut donner lieu ni à un débat, ni à un vote. Le cumul de l'autorité et de l'irresponsabilité - inhérent, hors cohabitation, au régime semi-présidentiel à la française, adopté presque partout en Afrique - n'est guère satisfaisant. Ne faudrait-il pas le corriger ?

 

Pour les raisons exposées ci-dessus, le projet Sarkozy de rénovation de l'exécutif n'est pas à négliger dans les réflexions constitutionnelles africaines,  même si un alignement n'aurait pas grand sens.

 

DES DROITS NOUVEAUX POUR LES CITOYENS ?

 

La plupart des africanistes - non sans confondre le texte et la pratique - glosent sur la faible présence du citoyen dans les constitutions africaines. Le pouvoir de révision souverain pourrait-il/devrait-il reproduire la réforme des institutions françaises qui "vise aussi à ce que les citoyens soient davantage écoutés, à ce que leurs aspirations soient mieux prises en comptes, à ce que leurs droits soient garantis plus efficacement" ?

 

(1) Les justiciables africains ont déjà le droit de contester la loi !

 

Article 26 du projet Sarkozy

 

Après l'article 61 de la Constitution, il est ajouté un article 61-1 ainsi rédigé :

« Art. 61-1. - Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur de la présente Constitution porte atteinte aux droits et libertés que celle-ci garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, dans les conditions et sous les réserves fixées par une loi organique. »

 

Article 27 du projet Sarkozy

 

Le premier alinéa de l'article 62 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :

« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61 ne peut être promulguée ni mise en application.

« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. »

 

Innovation considérable en France, le contrôle de la constitutionnalité des lois par voie d'exception a été institué, dans presque toute l'Afrique francophone, il y a une quinzaine d'années. D'ailleurs, les constitutions en vigueur sont souvent plus généreuses que le projet Sarkozy.

 

Le justiciable africain peut, en général, contester n'importe quelle loi et invoquer tout vice affectant sa constitutionnalité, alors que son homologue français ne pourra contester que les textes postérieurs à 1958 et sur le seul terrain de la violation de ses droits fondamentaux - au motif, fort contestable au demeurant, que les vices de procédure ou d'incompétence « n'intéressent que les rapports entre les pouvoirs publics ». Pourquoi les constituants africains imiteraient-ils cette solution a minima - prônée par le comité Vedel en 1993 - qui ne permet pas de purger l'ordre juridique de certaines anomalies ? Pourquoi priveraient-ils le justiciable du droit de contester, au cours d'une instance, la constitutionnalité et de lois anciennes - promulguées sous la dictature ! - et de lois potentiellement irrégulières en la forme - comme si de telles lois n'étaient pas potentiellement liberticides dans un Etat de droit et de démocratie pluraliste ?

 

Dans la plupart des pays africains, la juridiction constitutionnelle est directement saisie par le justiciable ou le juge du fond, alors que le projet Sarkozy prévoit - toujours dans la lignée du rapport du comité Vedel - un mécanisme de filtrage des exceptions d'inconstitutionnalité par les juridictions suprêmes - Conseil d'Etat et Cour de cassation. Dès lors que la saisine directe n'a pas entraîné l'engorgement des prétoires constitutionnels africains, l'alourdissement de la procédure ne paraît pas indiqué.

 

(3) Refondre le Conseil Supérieur de la Magistrature

 

Article 28 du projet Sarkozy

 

L'article 65 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature comprend deux formations, l'une compétente à l'égard des magistrats du siège, l'autre à l'égard des magistrats du parquet.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'Etat désigné par le Conseil d'Etat, un avocat ainsi que six personnalités n'appartenant ni au Parlement ni à l'ordre judiciaire désignées après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13. Deux de ces personnalités sont nommées par le Président de la République, deux par le Président de l'Assemblée nationale, deux par le Président du Sénat.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège ainsi que le conseiller d'Etat, l'avocat et les six personnalités mentionnés à l'alinéa précédent.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d'appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Elle statue comme conseil de discipline des magistrats du siège.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations et les sanctions disciplinaires qui concernent les magistrats du parquet.

« Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut assister aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.

« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

Le projet Sarkozy de refonte du Conseil Supérieur de la Magistrature mériterait examen dans la plupart des pays africains : le CSM y est une institution seconde, peu dissociable de l'exécutif et de son chef, et comparable à la formule antérieure à la révision constitutionnelle française du 27 juillet 1993. La refonte du CSM pourrait être identiquement motivée : « L'évolution du rôle que joue l'autorité judiciaire dans une démocratie moderne impose que le Président de la République cesse d'en assurer la présidence ».

Mais, pour « chasser le loup de la bergerie », le constituant africain n'est pas obligé d'imiter le projet Sarkozy. Il convient de ne pas oublier que certaines constitutions de la région sont d'ores et déjà plus avancées que celle de la France : au Togo (Constit. 1992, art. 116), le Président de la Cour Suprême préside le CSM ; en République Démocratique du Congo (Constit. 2006, art. 152), le CSM n'est composé que de hauts magistrats es qualités et de magistrats élus par leurs pairs. On se souvient que, dans ce dernier pays, la tentative de révision de la Constitution visant à ré-attribuer la présidence du CSM au Chef de l'Etat a avorté en décembre 2007, ce qui n'a pas empêché le Président Joseph Kabila de prendre les ordonnances contestées du 9 mars 2008, en l'absence du CSM de la Constitution de 2006.

C'est dire que la dé-présidentialisation du Conseil Supérieur de la Magistrature et, partant, du sommet de l'appareil judiciaire, constitue un enjeu de taille en Afrique.

 

(3) Des autorités indépendantes sont déjà constitutionnalisées en Afrique !

 

Article 31 du projet Sarkozy

 

Il est inséré après le titre XI de la Constitution un titre XI bis intitulé : « Le Défenseur des droits des citoyens » et comprenant un article 71-1 ainsi rédigé :

« Art. 71-1. - Toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public peut, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, adresser une réclamation au Défenseur des droits des citoyens.

« Une loi organique définit les modalités d'intervention du Défenseur des droits des citoyens, ainsi que les autres attributions dont il est investi. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté pour l'exercice de certaines de ses attributions.

« Le Défenseur des droits des citoyens est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique. »

 

Le projet Sarkozy prévoit de constitutionnaliser, sous une autre appellation, le Médiateur de la République, sans retenir la création constitutionnelle d'un Conseil du pluralisme, suggérée par le comité Balladur (proposition n°77).

 

On voit mal pourquoi les constituants africains feraient du « copier-coller », dès lors que des autorités indépendantes de rang constitutionnel, en charge de la médiation - commission des droits de l'homme et/ou médiateur ou ombudsman, au Togo (Constit. 1992 révisée en 2002, titre XV), au Niger (Constit. 1999, art. 33), en Côte d'Ivoire (Constit. 2000, titre XI) ou encore au Rwanda (Constit. 2003, art. 177 et 182)  - et/ou de la régulation des médias - dans le sillage de la Constitution du Bénin de 1990 (titre VIII- De la Haute Autorité de l"Audiovisuel et de la Communication) -, existent déjà.

 

En somme, même si elles sont perfectibles, les constitutions africaines post-autoritaires font une place convenable au citoyen, plus convenable parfois que le projet Sarkozy !

 

La méthode comme le projet de réforme des institutions pendant en France ne sauraient/ne pourraient être clonées en Afrique. D'une part, parce que, sur bien des points, la modernité constitutionnelle portée par Nicolas Sarkozy est déjà celle des textes fondamentaux africains. D'autre parce que, si toute constitution puise dans les expérience étrangères, elle porte aussi nécessairement l'empreinte de la société qu'elle a vocation à régir, à « constituer ». Enfin, parce que le cycle de production constitutionnelle se poursuit après la transposition, plus ou moins conforme à l'original, d'un principe, d'une institution, d'une solution ou d'un mécanisme de provenance étrangère. Non seulement « c'est un fac-similé qui va tenter de s'intégrer dans son nouveau milieu »[2], mais encore et surtout les interprètes nationaux autorisés vont se le réapproprier, le remodeler, le transformer pour lui donner une nouvelle signification.

 

Aux africains de séparer le bon grain de l'ivraie pour se donner leur « bonne » Constitution !

 

Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/



[1] Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, « Quel statut constitutionnel pour le chef de l'Etat en Afrique ? », in Mélanges Conac, Paris, Economica, 2001, p. 332 et 333.

[2] Jean RIVERO, « Les phénomènes d'imitation des modèles étrangers en droit administratif », op. cit., p. 619.

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21 mai 2008 3 21 /05 /mai /2008 11:41

« Avec les nouvelles Constitutions, les régimes politiques se sont diversifiés et certains d'entre eux se sont éloignés du modèle français de 1958. Mais quelle que soit leur variété, ces Constitutions demeurent très marqués par la Constitution de 1958 »[1]. C'est pour cette raison fondamentale que le chantier de la réforme des institutions de la V° République française ne peut laisser indifférent LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. Ce chantier, mis entre parenthèses durant plusieurs mois, est aujourd'hui relancé avec le dépôt à l'Assemblée Nationale, le 23 avril 2008, du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions, à consulter avec l'expose des motifs et le rapport Warsmann de la commission des lois constitutionnelles.

 Illustration extraite de « Racaille le Rouge », Paris, Seuil 2007, avec l'aimable autorisation de Plantu

Puisque "toute l'histoire des constitutions, à partir de quelques rares prototypes originaux, est faîtes d'imitations, d'adaptations et de rejets"[2], une question mérite examen : les auteurs des constitutions africaines - y compris de leurs révisions - devraient-ils prendre pour modèles la méthode  et le texte de la réforme retenus par Nicolas Sarkozy ?

 

Selon les points considérés - ils ne seront pas tous abordés dans cette note, trois grands cas de figure se présentent :

 

1- l'imitation semble avérée, en écho à une représentation très répandue, devenue l'alpha et l'oméga des études sur la chose constitutionnelle africaine ;

2- la modernité affichée en France est déjà inscrite dans le marbre des lois fondamentales et/ou des pratiques constitutionnelles africaines, ce qui m'avait conduit à évoquer une tendance cachée au mimétisme inversé dans Le comité Balladur va-t-il copier les africains?, Quand le comité Balladur copie les africains... et Sarkozy copiera, ne copiera pas les africains ;

3- certaines innovations annoncées pourraient, moyennant leur adaptation aux réalités africaines, inspirer la production constitutionnelle, pour mieux asseoir la construction d'un Etat de droit et de démocratie pluraliste.

 

UN COMITE, SINON RIEN ?

 

Nicolas Sarkozy a ouvert le chantier de la réforme des institutions de la V° République française - comme d'ailleurs celui de d'autres réformes - en chargeant une commission de sages - censée représenter les principales sensibilités politiques - de lui faire des propositions. Présidé par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur, le comite de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V° République a proposé 77 mesures - à intégrer dans la Constitution et/ou dans la législation organique ou ordinaire - soumises à une triple épreuve :

* Le Président de la République, dans sa lettre du 12 novembre 2007, a d'abord revu et corrigé la « copie » du comité Balladur ;

* Mandaté par le Chef de l'Etat, le Premier ministre a ensuite consulté les formations politiques sur un avant-projet de loi portant réforme de la Constitution ; ces consultations visaient, en particulier, à obtenir l'adhésion du PS, le principal parti d'opposition, dans la perspective d'une révision par la voie du congrès, soit à la majorité des 3/5 des suffrages exprimés par les parlementaires.

* Dans un troisième temps, Nicolas Sarkozy a rendu les derniers arbitrages, avant de saisir l'Assemblée Nationale du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions.

 

Certains présidents africains donnent à penser qu'ils plagient - en tout ou partie et dans un contexte bien différent - la méthode Sarkozy. Au Mali, Amadou Toumani Touré a créé, par décret n°072/PRM du 07 février 2008, un comité d'experts chargée de la réflexion sur la consolidation de la démocratie au Mali ; présidé par Daba Diawara, un ancien ministre, le comité a pour mission « de tirer toutes les leçons de [la] pratique institutionnelle et de [faire au Président de la République] des propositions réalistes, visant à rénover [les] institutions en vue de consolider [la] démocratie ». Au Bénin, le Président Yayi Boni a créé, par, décret n°2008/052 du 18 février 2008, une commission constitutionnelle présidée par le Professeur Glélé, le "père" de la Constitution de 1990 ; le cadrage présidentiel - sauf à mettre en doute sa valeur, comme le fait Geneviève Koubi en France  - écarte toute remise en cause des articles 42 (double quinquennat), 44 (limite d'âge des présidentiables) et 80 (durée de la législature) de la Constitution, qui font partie du "noyau dur" des acquis de la conférence nationale, sanctuarisé par la Cour Constitutionnelle en 2006.

 

Les ressemblances ne doivent ni abuser, ni dispenser le constitutionnaliste de mener des analyses davantage approfondies. Le comité Diawara et la commission Glélé sont-ils vraiment des clones du comité Balladur ? Un tel aréopage extraparlementaire d'experts sous tutelle présidentielle peut-il faire œuvre utile pour dégager un large consensus parlementaire sur un texte de révision, destiné à consolider la paix civile et l'Etat de droit et de démocratie pluraliste ? Faut-il se féliciter que le Président de la République soit le maître d'œuvre de toute révision constitutionnelle, par le truchement d'un comité, qu'il compose à son gré, dont il maîtrise l'agenda et dont les conclusions sont ravalées au rang de simples suggestions ?

                               

REVALORISER LE PARLEMENT ?

 

Le parlement est souvent considéré comme le parent pauvre des constitutions africaines, qui copient le parlementarisme rationalisé de la Constitution française de 1958. Or, "un ensemble cohérent, structuré et audacieux de mesures destinées à renforcer le Parlement" devrait prochainement faire leur entrée dans la Constitution-modèle. La modernisation programmée de l'institution parlementaire française ne pourrait-elle/ne devrait-elle pas inspirer en Afrique le pouvoir de révision souverain ?

 

(1) Les parlements africains votent déjà des résolutions !

 

Article 12 du projet Sarkozy

 

Est inséré, après l'article 34 de la Constitution, un article ainsi rédigé :

« Art. 34-1. - Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement. »

 

Il s'agit en France de « casser » la décision n°59-2 du 17 juin 1959 du Conseil constitutionnel pour offrir aux assemblées « la faculté, à l'instar de la grande majorité des Parlements étrangers, d'adopter, en tout domaine, des résolutions n'ayant pas de valeur contraignante, mais marquant l'expression d'un souhait ou d'une préoccupation », pour reprendre l'expose des motifs.

En Afrique francophone, la duplication du futur article 34-1 présenterait un intérêt très limité. En effet, nombre de parlements, souvent en marge des textes constitutionnels, parfois sur le fondement de leurs règlements (voir en ce sens le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale de la République Démocratique du Congo, dont il a été fait application récemment dans l'affaire BDK), font connaître leurs sentiments aux gouvernements. Ces relents de souveraineté parlementaire ne semblent pas contestés dans leur principe, mais la portée des résolutions est extrêmement variable. Via des recommandations au Bénin[3], des déclarations et des résolutions au Niger[4], l'Assemblée nationale exerce une sorte de fonction tribunicienne et invite l'exécutif à conduire les affaires publiques dans une direction déterminée. En revanche, à Djibouti, les résolutions d'une assemblée accaparée par le parti présidentiel sont plutôt des manifestations de soutien au chef de l'Etat et à ses ministres[5]

 

(2) Le nombre de commissions permanentes n'est pas plafonné en Afrique

 

Article 17 du projet Sarkozy

 

Au second alinéa de l'article 43 de la Constitution, le mot : « six » est remplacé par le mot : « huit ».

 

La France s'apprête à accroître de deux unités le nombre maximum de commissions permanentes que l'une ou l'autre des assemblées peut constituer en son sein. En Afrique francophone, la Constitution-type n'encadre pas, sur ce point, le pouvoir d'auto-organisation des assemblées parlementaires. Copier le projet Sarkozy serait donc un recul !

 

(3) Pour un ordre du jour partagé

 

Article 22 du projet Sarkozy

 

L'article 48 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 48. - Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé, dans chaque assemblée, par la conférence des présidents.

« Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes dont il demande l'inscription à l'ordre du jour.

« En outre, l'examen des lois de finances, des lois de financement de la sécurité sociale, des textes transmis par l'autre assemblée depuis un mois ou plus, des lois relatives aux états de crise et des demandes d'autorisation visées à l'article 35 sont, à la demande du Gouvernement, inscrits à l'ordre du jour par priorité.

« Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par la conférence des présidents à l'initiative des groupes parlementaires qui ne déclarent pas soutenir le Gouvernement.

« Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l'article 29, est réservée aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement. »

 

Sans donner aux assemblées la totale maîtrise de leur ordre du jour, le projet Sarkozy revalorise le rôle conférence des présidents au détriment du Gouvernement, qui - sauf exceptions expressément déterminées par la Constitution - ne conserve un droit d'inscription des textes prioritaires que dans la limite de deux semaines de séance sur quatre. Par ailleurs, l'actuelle « niche parlementaire », créée par la révision du 4 août 1995, permettrait désormais à l'opposition d'obtenir la discussion de certaines questions.

 

Il n'est pas certain qu'une réglementation constitutionnelle aussi complexe fasse des émules en Afrique francophone :

* Dans un premier groupe de pays, comprenant, notamment, le Bénin (Constit. 1990, art. 94), la Côte d'Ivoire (Règlement de l'Assemblée Nationale, art. 20, dans le silence de la Constitution de 2000) ou la République du Congo (Constit. 2002, art. 115 et 116), ce serait priver la ou les assemblées de leur pouvoir constitutionnel d'établir librement leur ordre du jour, au cours des sessions ordinaires.

* Dans la plupart des pays, l'ordre du jour parlementaire fait l'objet d'une réglementation constitutionnelle restrictive, comparable à celle existant en France avant la révision du 4 août 1995. Y desserrer le corset constitutionnel en s'inspirant du projet Sarkozy pourrait être positif, mais peu de voix se font entendre pour combattre les prérogatives du Gouvernement en ce domaine.

* Enfin, il faut signaler le cas isolé de la Guinée, où l'ordre du jour parlementaire est - vraiment - constitutionnellement partagé entre l'Assemblée Nationale et l'exécutif. Lisez la Loi Fondamentale de 1990 :

Article 71

L'Assemblée Nationale établit son ordre du jour.

Toutefois, le Président de la République peut demander l'inscription, par priorité, à l'ordre du jour, d'un projet ou d'une proposition de loi ou d'une déclaration de politique générale. Cette inscription est de droit.

La durée d'examen des textes inscrits à l'ordre du jour par priorité ne peut excéder la moitié de la durée de la session ordinaire.

 

(4) Cantonner l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un texte

 

Article 23 du projet Sarkozy

Le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution est modifié ainsi qu'il suit :

1° A la première phrase, le mot : « texte » est remplacé par les mots : « projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale » ;

2° Est ajoutée une phrase ainsi rédigée :

« Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre texte par session. »

 

En France, l'article 49 alinéa 3, fort décrié, «permet au Gouvernement d'imposer à l'Assemblée nationale l'adoption d'un texte sauf pour elle à renverser le Gouvernement. Or, le principe majoritaire, nous l'avons vu, rend cette éventualité exceptionnelle. Jusqu'à présent d'ailleurs, toutes les utilisations de l'art. 49 al. 3 on été couronnée de succès », comme l'indique Michel Lascombe sur son blog. Le projet Sarkozy prévoit de limiter le recours à cette arme constitutionnelle.

 

On peut légitimement douter que le projet inspire en Afrique francophone la modification des équivalents de l'article 49 alinéa 3, là où il en existe. En effet, à ma connaissance, aucun Gouvernement africain, en régime semi-présidentiel, n'a ressenti la nécessité d'engager sa responsabilité devant l'Assemblée Nationale sur un texte. La discipline de la majorité parlementaire emprunte manifestement d'autres canaux...

 

(5) Donner des droits nouveaux à l'opposition parlementaire

 

Article 1er du projet Sarkozy

L'article 4 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Des droits particuliers peuvent être reconnus par la loi aux partis et groupements politiques qui n'ont pas déclaré soutenir le Gouvernement. »

 

Article 24 du projet Sarkozy

 

Après l'article 51 de la Constitution, il est ajouté un article 51-1 ainsi rédigé :

« Art. 51-1. - Le règlement de chaque assemblée détermine les droits respectifs des groupes parlementaires selon qu'ils ont ou non déclaré soutenir le Gouvernement. »

 

Le projet Sarkozy ébauche, fort timidement et non sans ambiguïté, un statut constitutionnel de l'opposition : la chose est évoquée sans le mot ; Geneviève Koubi, sur son site, relève très justement, à la lumière de l'expose des motifs, les dangers d'une rédaction confuse du nouvel article 4 in fine ; il s'agit, enfin, de surmonter la jurisprudence constitutionnelle (voir la décision n°2006-537 DC du 22 juin 2006), tout en permettant, le cas échéant, à la seule majorité parlementaire de définir, via le règlement des assemblées, les droits de l'opposition.

 

Comment imaginer qu'un dispositif de ce genre puisse résoudre - en partie - les difficultés d'être de l'opposition parlementaire en Afrique francophone ? Ces difficultés ont conduit les constituants de quelques pays à officialiser laconiquement l'existence formations politiques opposées au Gouvernement et à renvoyer au législateur ordinaire ou organique - c'est-à-dire pratiquement à la majorité parlementaire - la tâche de leur conférer les prérogatives afférentes. Elaborée dans la foulée de l'alternance, de l'arrivée au pouvoir d'Abdoulaye Wade, la Constitution sénégalaise de 2001 exprime, dans son Préambule, « la volonté du Sénégal d'être un Etat moderne qui fonctionne selon le jeu loyal et équitable entre une majorité qui gouverne et une opposition démocratique, et un Etat qui reconnaît cette opposition comme un pilier fondamental de la démocratie et un rouage indispensable au bon fonctionnement du mécanisme démocratique ». Seulement, comment ne pas être frappé par l'indigence des dispositions constitutionnelles censées décliner cette pétition de principe ? Lisez plutôt :

TITRE V - DE L'OPPOSITION

Article 58

La Constitution garantit aux partis politiques qui s'opposent à la politique du Gouvernement le droit de s'opposer.

La loi définit leur statut et fixe leurs droits et devoirs.

L'opposition parlementaire est celle qui est représentée à l'Assemblée nationale par ses députés.

Couronnant une transition chaotique, la Constitution de la République Démocratique du Congo de 2006 n'est pas moins laconique :

Article 8
L'opposition politique est reconnue en République Démocratique du Congo. Les droits liés à son existence, à ses activités et à sa lutte pour la conquête démocratique du pouvoir sont sacrés. Ils ne peuvent subir de limites que celles imposées à tous les partis et activités politiques par la présente Constitution et la loi.
Une loi organique détermine le statut de l'opposition politique.

Comment ne pas déplorer une reconnaissance constitutionnelle aussi solennelle que pauvre en contenu, que confirment et la loi n° 07/008 du 04 décembre 2007 portant statut de l'opposition politique - conforme au modèle-type du statut législatif de l'opposition en Afrique, et le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale - qui ne pipe mot de l'opposition ?

 

Les auteurs des constitutions africaines pourraient combler une partie de ces lacunes en copiant le projet Sarkozy. Mais des pistes plus ambitieuses - inspirées, par exemple, des modèles britannique ou allemand - mériteraient d'être explorées pour octroyer à l'opposition parlementaire des droits constitutionnels concrets, du type de ceux évoqués par le professeur El Hadj Mbodj.

 

(6) Améliorer la représentativité du Parlement

 

Article 9 du projet Sarkozy

 

L'article 24 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 24. - Le Parlement vote la loi et contrôle l'action du Gouvernement.

« Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.

« Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.

« Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population.

« Les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat. »

 

Article 10 du projet Sarkozy

L'article 25 de la Constitution est modifié ainsi qu'il suit :

1° [...] ;

2° Est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Une commission indépendante, dont la loi fixe les règles d'organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets et propositions tendant à délimiter les circonscriptions pour l'élection des députés ou des sénateurs ou à répartir les sièges entre elles. »

 

Vu d'Afrique, le projet Sarkozy d'améliorer la représentativité du Parlement pourrait inspirer une relecture des constitutions pour les perfectionner et les purger de certaines anomalies :

* Le bicamérisme à l'africaine présente certaines singularités, pas toujours compatibles avec les standards de la démocratie. Faut-il pérenniser, là où il existe, un sénat d'inspiration bonapartiste, qui, conçu « comme un instrument entre les mains du chef de l'Etat, plus que comme un contre-pouvoir »[6], ne procède pas entièrement du suffrage universel indirect mais est, en partie, nommé par le Président de la République - comme au Togo (Constit. 1992 révisée en 2002, art. 52), au Rwanda (Constit. 2003, art. 82), au Sénégal (Constit. 2001, art. 60-1 introduit par la loi constitutionnelle n°2007-06 du 12 février 2007 créant un Sénat ou à Madagascar (Constit. révisée en 2007, art. 78) ? Pour mieux assurer la légitimité démocratique des sénats conçus sur le modèle français, ne faudrait-il pas viser une représentation équitable des collectivités territoriales, sur des bases essentiellement démographiques ?

* La question de la représentation parlementaire spécifique de la diaspora se pose, lorsqu'elle qu'étant nombreuse elle contribue grandement au rayonnement et au développement du pays.

* Partout dans le monde, la manipulation des systèmes électoraux est susceptible de fausser - plus ou moins grossièrement - l'expression du suffrage universel. L'Afrique n'échappe pas à la règle, comme en attestent les exemples suivants : au Sénégal, le Conseil d'Etat, saisi par l'opposition, a annulé, le 12 janvier 2007, un décret de répartition des sièges de députés ; au Togo, l'opposition a qualifié d'inique le découpage électoral qui, aux élections du 14 octobre 2007, a favorisé une sur-représentation de l'ancien parti unique. La création d'une commission à l'anglo-saxonne chargée de proposer un découpage électoral équitable du pays en circonscriptions électorales contribuerait certainement à rendre davantage représentative la chambre basse du Parlement. Mais une telle mesure, outre qu'elle présente des insuffisances criardes - Qu'est-ce qu'une commission indépendante ? Sur quels critères travaillerait-elle ? -, devrait, pour produire ses pleins effet, s'inscrire dans un socle constitutionnel de règles du jeu électoral, arrêté par consensus entre la majorité et l'opposition.

 

En définitive, la reproduction pure et simple du projet Sarkozy apporterait assez peu aux parlements africains !

 

Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/


LISEZ  ICI LA SUITE ET LA FIN DE L'ARTICLE

 



[1] Albert BOURGI, "La réalité du nouveau constitutionnalisme africain" in Lecture et relecture de la Constitution de la V° République - Colloque du 40ème anniversaire (7-8-9 octobre 1998).

 

[2] Jean RIVERO, « Les phénomènes d'imitation des modèles étrangers en droit administratif », in Mélanges W. J. Ganshof Van Der Meersch, tome III, Bruxelles, Bruylant, Paris, LGDJ, 1972, p. 620.

[3] Stéphane BOLLE, Le nouveau régime constitutionnel du Bénin. Essai sur la construction d'une démocratie africaine par la Constitution, Thèse de droit public, 1997, Montpellier, p. 470 et s..

[4] Sous la III° République du Niger, l'Assemblée nationale a adopté, à titre d'exemples : - le 16 juillet 1993, une déclaration « sur les évènements de la troupe », (Journal officiel de la République du Niger, 1er novembre 1993) ; - le 29 janvier 1994, une déclaration sur la situation scolaire et universitaire et des résolutions sur la dévaluation du franc CFA, la discrimination au sein de diverses administrations, et sur l'île de Lété, objet d'un litige avec le Bénin voisin (Journal officiel de la République duNiger, 15 mars 1994). En règle générale, ces déclarations et résolutions étaient lues à la télévision.

[5] En parcourant le Journal officiel de la République de Djibouti, http://www.presidence.dj/page5.htm, on peut trouver les résolutions - n°3/AN/98/4ème L du 18 novembre 1998 portant soutien de l'Assemblée Nationale au président de la République pour ses efforts de médiation dans le conflit Ethiopien-Erythréen ; - n°5/AN/98/4ème L du 11 février 1999 rendant hommage à son Excellence Monsieur le Président de la République EL HADJ HASSAN GOULED APTIDON ; - n°6/AN/98/4ème L du 11 février 1999 soutenant le candidat de l'Alliance RPP/FRUD aux prochaines élections présidentielles, M. Ismaël Omar Guelleh ; - n°7/AN/99/4ème L du 22 avril 1999 rendant hommage au 1er Président de la République de Djibouti ; - n°8/AN/99/4ème L du 17 mai 1999 Condamnant les déclarations de Monsieur Moussa Ahmed Idriss sur le déroulement de l'élection présidentielle ; - n°10/AN/99/4ème L du 11 juillet 1999 portant soutien à la déclaration de politique générale du Gouvernement ; - n°12/AN/00/4èmeL portant soutien du Parlement au Président de la République ; - n°1/AN/01/4ème L du 12 février 2001 portant sur la déclaration de Politique Générale du Gouvernement.

 

[6] André CABANIS et Michel Louis MARTIN, « Un espace d'isomorphisme constitutionnel : l'Afrique francophone », in Mélanges Lavroff, Paris, Dalloz, 2005, p. 348.

[7] Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, « Quel statut constitutionnel pour le chef de l'Etat en Afrique ? », in Mélanges Conac, Paris, Economica, 2001, p. 332 et 333.

[8] Jean RIVERO, « Les phénomènes d'imitation des modèles étrangers en droit administratif », op. cit., p. 619.

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15 mars 2008 6 15 /03 /mars /2008 18:52
LA CONSTITUTION EN AFRIQUE invite ses abonnées et visiteurs à prendre connaissance d’un appel à article susceptibles de les intéresser :
 
 
Modernisation et rééquilibrage des institutions démocratiques
en France et la Grande Bretagne
et leur pertinence pour les reformes en Afrique
 
En juillet 2007, le président de la République française, Nicolas Sarkozy, a institué un « Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République » (ci-après 'le Comité'). Le 29 octobre 2007, le Comité a rendu son rapport, intitulé Une Vème République plus démocratique, après trois mois de réflexion et d'auditions au cours desquels le Comité a entrepris la révision la plus profonde de la constitution française 50 ans après son entrée en vigueur, dans le but de l'adapter aux exigences actuelles de la démocratie. Le rapport du Comité est disponible sur le site du Comité <http://www.comite-constitutionnel.fr/le_rapport/>.
Le rapport du Comité propose des réformes constitutionnelles visant à :
(i) limiter les attributions du pouvoir exécutif et atténuer la « dérive présidentialiste » ;
(ii) renforcer les pouvoirs parlementaires, y compris la maîtrise par le parlement de ses propres travaux et l'amélioration de ses pouvoirs de contrôle sur l'exécutif;
(iii) accroître la participation des citoyens, y compris par l'instauration d'un droit d'initiative populaire et l'ouverture de l'accès à la justice constitutionnelle ;
(iv) garantir davantage l'indépendance et l'autonomie de la justice, notamment par une reforme de la composition et des fonctions du Conseil supérieur de la magistrature.
 
En Grande Bretagne, pendant de temps, le ministre d'Etat à la Justice déposait au parlement en octobre 2007 des documents de consultation sur la 'Gouvernance en Grande Bretagne.' L'un de ces documents concernait la limitation des pouvoirs de l'exécutif dans les domaines de la défense et des traités internationaux. Un autre de ces documents traitait des reformes du pouvoir de nomination des juges. Le document sur la défense et les traités internationaux propose des limitations nouvelles sur le pouvoir de l'exécutif à engager le pays dans les obligations internationales par la conclusion des traités et à envoyer les troupes dans les situations de conflit. Une pratique bien établie oblige de déposer certains traités devant le parlement pendant une période déterminée avant leur ratification, afin de donner aux représentants élus du peuple l'opportunité de demander un vote sur ces traités s'ils le désirent. De même, le gouvernement avait choisi de soumettre à un débat parlementaire préalable la décision très controversée d'envoyer des troupes en Irak. Cependant, aucune de ces pratiques n'est traduite dans la loi. Le document de consultation, disponible (en anglais) sur le site web du ministère de la Justice, <http://www.justice.gov.uk/publications/cp2607.htm> sollicite des réactions aux propositions à changer cette position.
Les propositions contenues dans le document sur les nominations (disponible ici uniquement en anglais <http://www.justice.gov.uk/publications/cp2507.htm> ) prennent avantage de la récente création pour la première fois en Grande Bretagne d'une commission des nominations judiciaires et visent l'abolition du pouvoir rémanent de l'exécutif dans les nominations et à donner au parlement un rôle dans le processus des nominations judiciaires.
 
Depuis les indépendances, et en particulier depuis les vagues de démocratisation du début des années 1990, bon nombre des pays africains ont entrepris des reformes institutionnelles similaires. Dans certains cas, les reformes entreprises ont été inspirées par l'évolution des institutions en France, en Grande Bretagne ou dans d'autres pays européens. Dans d'autres cas, les reformes sont intervenues de façon indépendante et les institutions auxquelles elles ont donné lieu se sont considérablement éloignées du modèle legué par les anciennes puissances coloniales.
 
Les pays africains comprennent aujourd'hui qu'il n'y a aucune raison de suivre les modèles institutionnels établis en Europe. En même temps, les institutions dans beaucoup de pays africains restent profondément influencées par ces modèles. Quelles leçons les pays africains pourraient-ils tirer des dernières propositions de reforme en France et en Grande Bretagne ? quelles leçons la France et la Grande Bretagne devraient-elles tirer de l'expérience des pays africains ayant entrepris des reformes similaires dans le passé ?
 
AfriMAP invite à soumettre des articles portant sur une étude comparée des reformes proposées par le Comité et de celles entreprises ou en voie d'être entreprises en Afrique. Les thèmes à aborder pourraient inclure, par exemple :
 
-     A la lumière de l'expérience des reformes institutionnelles entreprises en Afrique ou ailleurs, analyser les reformes proposées en France et/ou en Grande Bretagne et discuter leur potentialité à renforcer la participation politique ;
-     Discuter la question des influences mutuelles entre les reformes institutionnelles en Afrique et en France et/ou en Grande Bretagne, et la signification pour les pays africains des reformes proposées dans ces deux pays européens.
-          Quelles leçons les pays africains et la France et/ou la Grande Bretagne peuvent mutuellement tirer de leurs expériences respectives en ce qui concerne la procédure des reformes institutionnelles ?
-          Quelles implications les propositions sur la limitation des pouvoirs de l'exécutif en matière des relations étrangères pourraient avoir sur les chefs d'Etat africains relativement au projet de mise sur pied d'un Gouvernement de l'Union ?
-          Analyser les propositions sur les nominations judiciaires ainsi que l'expérience similaire en Afrique et leur implication sur l'indépendance du pouvoir judiciaire.
 
La date limite des envois d'articles est le 30 mars 2008.
 
Notre objectif est d'encourager et de promouvoir des nouvelles réflexions et le débat concernant les thèmes que AfriMAP explore à travers ses recherches. Nous sommes particulièrement interessés à encourager le dépôt d'articles basés sur des sources de première main, la recherche personelle et la réflexion innovatrice. Les textes sont acceptés en anglais, français et portugais et doivent avoir une longueur de 1,500 à 2,000 mots. Les textes lauréats seront publiés sur notre site web. Leurs auteurs recevront une gratification de US$250. Voir aussi les Lignes directrices sur les invitations à soumettre des articles
 <
http://www.afrimap.org/fr/paperuserguide.php> pour plus d'informations sur le dépôt d'articles.
 
Les articles lauréats de nos précédentes invitations à soumettre des articles sont disponibles sur le site web d'AfriMAP. Si vous souhaitez contacter AfriMAP pour des conseils ou des sujets pour vos articles, écrivez nous un email à info@afrimap.org
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11 décembre 2007 2 11 /12 /décembre /2007 12:59
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Le droit électoral – qui est en grande partie du droit constitutionnel – fait un retour remarqué dans les ouvrages académiques de langue française. Après l’imposant "Droit électoral" de Bernard Maligner, paru en juillet 2007 aux éditions Ellipses, le mois d’août 2007 a vu la parution, aux éditions Economica, du remarquable "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet. Ces ouvrages de référence, qui font le tour des textes et des jurisprudences encadrant les votations en France, viennent combler une lacune. Les africanistes ont désormais à leur disposition une somme considérable de données actualisées, leur permettant d’éprouver la réalité et/ou la profondeur du mimétisme : le droit électoral des pays d’Afrique francophone est-il ou non la copie conforme du droit électoral de l’ancienne puissance coloniale ?
Mais il convient aussi de poser une question iconoclaste : pour perfectionner son droit électoral, la France ne devra-t-elle pas copier le droit électoral de ses anciennes colonies ou, à tout le moins, tirer les leçons de règles et de pratiques singulières observées en Afrique ? L’interrogation a jailli à la lecture attentive de "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet, qui aborde un sujet délicat : l’identité de l’autorité organisatrice des élections. C’est d’abord le préfacier - Jean-Claude Colliard, Professeur à l’Université Paris I, Membre honoraire du Conseil Constitutionnel – qui pointe, p. IX, le « maillon faible » du droit électoral français :
« il est tout de même curieux que les élections soient organisées par un gouvernement intéressé par leurs résultats puisque son existence même dépend des élections nationales et peut dépendre - démocratie d’opinion oblige - des élections intermédiaires ou des référendums ; le fait qu’un ministre signe les textes organisant une élection à laquelle il va être lui-même candidat ne faisant là qu'ajouter l'anecdotique au permanent. Certes, dans un pays de vieille tradition démocratique, où le juge administratif est particulièrement vigilant, cela n'a pas été la cause de grands désordres, tout au plus de petites habiletés, mais la théorie des apparen­ces chère à la cour de Strasbourg, plaide contre ce système.
Il serait sans doute excessif d'aller, comme l'ont fait plusieurs pays vers un quatrième pouvoir, le pouvoir électoral, différent des trois autres. Mais puisque l'on a su créer de nombreuses autorités indépendantes - une quarantaine - avec l'idée qu'il y avait des domaines touchant de trop près aux libertés publiques pour être confiés au seul gouvernement, le raisonnement ne devrait-il pas plus encore s’appliquer à l’acte électoral ? »
Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet empruntent cette voie dans leur conclusion : d’une part, ils critiquent, sans complaisance, le rôle du ministère de l’intérieur, un ministère-clef que Nicolas Sarkozy, Président du parti majoritaire, a tenu à diriger  jusqu’au 26 mars 2007, quelques semaines seulement avant son élection à la Présidence de la République; d’autre part, ils préconisent la création d’une autorité électorale indépendante qui se substituerait à ce ministère, et citent à ce propos des expériences étrangères, dont la France devrait s’inspirer. Lisez plutôt, pages 568 à 569 :
« Hormis le cas de l'élection présidentielle et du référendum, les élections ont la particularité d'être organisées par le ministère de l’intérieur. C'est lui en effet qui a l'initiative des textes ayant trait à la détermination des opérations de vote et à la réglementation de la campagne électorale c'est à lui que revient le soin de nommer les commissions de contrôle c'est lui qui est destinataire des procès-verbaux des bureaux de vote, qui proclame les résultats et est partie au contentieux des élections législatives devant le Conseil constitutionnel. Même si sa compétence et son indépendance ne peuvent être mis en doute, il n'est pas déraisonnable d'imaginer que ces fonctions puissent être remplies par une autorité indépendante. C'est le choix qu'a fait le Canada où le Directeur général des élections est nommé par une résolution de la Chambre des communes et est inamovible. La conduite des élections et des référendums est placée sous entière responsabilité. C'est également le système qui prévaut avec spécificités nationales, par exemple, en Australie, en Bosnie-Herzégovine, en Islande, au Mexique, en Nouvelle-Zélande, en Pologne, en Slovénie en Suède. En Pologne la Commission électorale nationale, composé exclusivement de magistrats, a reçu des attributions administrative et d'organisation et assume une double fonction réglementaire et de surveillance. Dans les limites fixées par la Constitution de 1958 et la jurisprudence constitutionnelle, on pourrait concevoir à tout le moins qu’une autorité administrative indépendante soit chargée de l'organisation matérielle des opérations électorales, sous le contrôle du juge de l'élection.
Cette fonction majeure du ministère de l'intérieur est remplie par le Conseil constitutionnel pour l'élection du Président de la République et pour le référendum. Mais non seulement, c'est au Conseil Constitutionnel qu'est dévolu le soin à la fois d'organiser ces consultations et d'émettre un avis sur les textes qui les régissent, mais c'est à lui qu’échoit également la mission de contrôler la régularité des opérations électorales de ces deux scrutins, ces triples fonctions pouvant être une source de contradictions. Une stricte séparation entre ces trois fonctions plaiderait de surcroît pour la création d’une autorité indépendante spécialisée dans la matière électorale. Un tel réaménagement des compétences serait en effet l’occasion de regrouper dans un seul et même organe toutes les fonctions d’organisation des élections. »
Force est de constater que "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet ignore superbement les réponses – en débat - que les constitutions, les lois et les juges d’Afrique francophone ont apporté et apportent au problème – universel et traité en droit international - de l’indépendance de l’autorité organisatrice des élections. Si l’existence d'une culture juridique francophone homogène peut être mise en doute, si la notion de droit francophone ne se laisse pas facilement appréhender, pourquoi la France devrait-elle d’abord se tourner vers le monde anglo-saxon pour revoir et corriger son droit électoral ? Pourquoi devrait-elle puiser dans les normes post-autoritaires ou post-totalitaires d’Europe ou d’Amérique latine et pas dans les normes de l’Afrique francophone d’aujourd’hui, qui ont d’évidents liens de parenté avec le droit français et visent à consolider l'Etat de droit et de démocratie pluraliste ? De telles préconisations sont d’autant plus regrettables que les institutions africaines ainsi laissées dans l’ombre sont riches d’enseignements et continuent de défrayer la chronique, une douzaine d’années après leur apparition. Il suffit, pour s’en convaincre, de consulter l'article de Jean du Bois de Gaudusson portant sur « une manifestation de l'imagination africaine en matière d'ingénierie juridique ».
Sous l’angle de l’actualité, seront évoqués ici – à toutes fins utiles – quelques-uns des grands problèmes de droit liés au démembrement de l’administration électorale en Afrique, à la création d’une CENA (Commission électorale nationale autonome), d’une CENI (Commission électorale nationale indépendante), d’une CEI (Commission électorale indépendante), d’un ONEL (Observatoire national des élections) ou de l’ELECAM (Elections Cameroon).
 
  La dépolitisation de l’administration électorale : un leurre ?
 

Pratiquement partout en Afrique francophone, l’abandon du modèle français d’organisation des élections par le ministère de l’intérieur est aujourd’hui consommé. Les législateurs mais aussi les constituants entendent dépolitiser l’administration électorale pour lever les soupçons. Les gouvernants en place sont, en effet, censés ne pas organiser les élections pour les perdre, si l’on en croit le Président congolais Pascal Lissouba ; et le droit fait l'élection, selon une opinion très répandue. Ainsi, au Bénin, la loi GNONLONFOUN du 17 janvier 1995, arrachée par l’opposition au Président Nicéphore Soglo, a créé la CENA qui, selon la Cour Constitutionnelle, dans sa décision DCC 34-94 du 23 décembre 1994, « permet, d’une part, d’instaurer une tradition d’indépendance et d’impartialité en vue d’assurer la liberté et la transparence des élections, et, d’autre part, de gagner la confiance des électeurs et des partis et mouvements politiques ».
Comment l’objectif de dépolitisation de l’administration électorale se traduit-il dans la composition du collègue – l’organe indépendant n’est jamais personnalisé, comme souvent dans le monde anglo-saxon - qui absorbe tout ou partie des tâches traditionnelles du ministère de l’intérieur ? Les solutions de droit positif sont extrêmement variables, constamment critiquées, souvent révisées. Aucune homogénéité ne se dégage à la lecture des textes les plus récents :
 
-          Au Cameroun, selon la loi n°2006-011 du 29 décembre 2006 (art. 8), le Conseil électoral d’ELECAM comprend 12 membres « nommés par décret du Président de la République, après consultation des partis politiques représentés à l’Assemblée Nationale et de la société civile » ; les membres du Conseil « sont choisis parmi des personnalités de nationalité camerounaise, reconnues pour leur compétence, leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur sens patriotique, leur esprit de neutralité et d’impartialité ».
-          La CENI transitoire de Mauritanie, instituée par l'ordonnance n°2005-012 du 14 novembre 2005, est composée (art. 2) de 15 membres choisis par décret en conseil des ministres, parmi « les personnalités indépendantes de nationalité mauritanienne, connues pour leur compétence, leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur neutralité et leur impartialité ».
-          Au Mali, la loi n°06-44 du 4 septembre 2006 (art. 4) prévoit une CENI de 15 membres répartis comme suit : ° 10 désignés par les partis politiques suivant une répartition équitable entre les partis politiques de la majorité et ceux de l'opposition ; ° 1 désigné par les confessions religieuses ; ° 1 désigné par le Syndicat Autonome de la Magistrature ; ° 1 désigné par le Conseil de l’Ordre des Avocats ; ° 1 désigné par les Associations de Défense des Droits de l’Homme ; ° 1 désigné par la Coordination des associations féminines.
-          Aux termes de la loi n°2005-14 du 28 juillet 2005 (art. 36), la CENA du Bénin comprend 25 « personnalités reconnues pour leur compétence, leur probité, leur impartialité, leur moralité, leur sens patriotique et désignées à raison de : °deux (02) par le Président de la République; ° dix-huit (18) par l'Assemblée Nationale en tenant compte de sa configuration politique ; ° un (01) par la société civile ; °les quatre (04) membres du Secrétariat administratif permanent de la Commission électorale nationale autonome ». Dans la perspective des élections municipales et communales de 2008, la loi n°2007-25, récemment mise en conformité avec la Constitution, suite à la décision de la Cour Constitutionnelle DCC 07-113 du 16 octobre 2007, a réduit la CENA à 17 membres, répartis comme suit : ° 13 désignés par l’Assemblée Nationale ; ° 2 par le Gouvernement ; ° 1 par la société civile ; ° 1 représentant du Secrétariat administratif permanent de la Commission électorale nationale autonome.
-          Au Togo, la CENI, selon le Code électoral (art. 15), modifié par la loi n°2007-009 du 7 février 2007, conformément à l'accord politique global du 20 août 2006 entre le pouvoir et l’opposition,comporte 19 membres, désignés en raison de leur compétence et de leur probité : 5 par la mouvance présidentielle ; 10 par l’opposition ; 2 par la société civile ; 2, sans voix délibérative, par le Gouvernement.
-          La toute nouvelle CENI de Guinée, instituée par une loi promulguée à la mi-novembre 2007, est composée de 25 « personnalités reconnues pour leur compétence, leur probité, leur intégrité et leur bonne moralité » ; ces personnalités sont désignées à raison de : ° 10 par les partis politiques de la majorité ; ° 10 par les partis politiques de l’opposition ; ° 3 par les organisations de la société civile ; ° 2 par l’administration.
En République démocratique du Congo, le projet de loi sur la CENI – autorité qui succédera à la CEI, organisatrice des élections de 2006 - est présentement en discussion au Parlement ; la CENI pourrait comprendre 9 membres, soit 4 représentants des groupes parlementaires de l’Assemblée Nationale (2 pour la majorité ; 2 pour l’opposition), 2 de ceux du Sénat (1 pour la majorité ; 1 pour l’opposition), 3 représentants des organisations féminines, de droits de l’homme et religieuses. La formule ne satisfait pas pleinement la société civile ; l'inclusion de l'opposition extra-parlementaire est notamment réclamée.
Il ressort de ces différentes variantes que l’impartialité de l’organe de gestion des élections résulterait des critères de nomination de ses membres et, surtout, de la représentation adéquate des forces politiques en compétition. La dépolitisation affichée se traduit donc par une politisation équilibrée, la composante « société civile » - très rarement neutre – étant acquise tantôt au pouvoir, tantôt à l’opposition. La pratique enseigne que ces subtils dosages – sans cesse revus et corrigés – peuvent fragiliser l’institution : s’assurer sa maîtrise, en y faisant désigner ses obligés ou ses alliés de circonstance, constitue un objectif majeur avant le scrutin ; cette compétition préélectorale nourrit un contentieux politique et/ou juridique sur des notions faussement claires, comme celles de "configuration politique" ou de "société civile" ; la personnalité du président de l'institution marque les différentes éditions ; enfin et surtout, les représentants des compétiteurs s’abîment trop souvent dans une défense partiale d’intérêts partisans. Ces lacunes, controverses et confrontations peuvent, en certaines circonstances, paralyser le fonctionnement de l’institution et provoquer l’intervention – plus ou moins judicieuse – de la juridiction constitutionnelle, comme au Sénégal en 1993 (décision n°5/93 du 2 mars 1993) ou au Togo en 2002 (décision n°C-004/02 du 16 avril 2002 et n°C-005/02 du 25 avril 2002).
Ces expériences inclinent à repenser le problème de la dépolitisation de l’organe autonome de gestion des élections. La solution réside, peut-être, tant pour la France que pour les pays africains, dans le choix d’un mode de désignation consensualiste, reposant sur l’accord de la représentation nationale, à une majorité surqualifiée des 2/3 ou des ¾ des parlementaires. C’est ce qu’esquissent timidement le rapport du comité Balladur et les orientations retenues par Nicolas Sarkozy, pour la prochaine réforme des institutions de la V° République.

Quel statut pour l’administration électorale autonome ?
 
Si la France s’engageait dans la voie de la création d’une autorité électorale indépendante, se poserait, au-delà d’une incertaine labellisation et d’une autonomie de gestion à définir, la question du rang juridique du texte organisateur. En Afrique francophone, on observe une tendance lourde en faveur de la constitutionnalisation de ce type d’institution : les constitutions du Niger du 18 juillet 1999, de Côte d'Ivoire du 1er août 2000 ou encore du Congo-Kinshasa du 18 février 2006 reconnaissent, elliptiquement ou sous leurs traits fondamentaux, les commissions électorales ; au Bénin, où à chaque élection correspond une CENA particulière, la constitutionnalisation, considérée comme "un acte de sécurisation et de sauvegarde des valeurs et principes démocratiques en vue de garantir des élections libres, sincères, transparentes et paisibles », pourrait faire partie des futures recommandations de la Commission ad hoc chargée de réfléchir sur la réforme des Institutions de la République. L’inscription dans la Constitution française d’une autorité électorale indépendante attendra : le Président Sarkozy n’a pas retenu, dans ses orientations pour la réforme des institutions, la création d’une telle autorité et a fortiori sa constitutionnalisation ; et, du point de vue de la légistique, il est certainement judicieux d’expérimenter une institution pendant quelques années avant de la consacrer dans la loi fondamentale ; c’est, dans cet état d’esprit, que le Comité Balladur a formulé des propositions, s’agissant du médiateur de la République et du régulateur de la communication.

Une administration électorale autonome : la panacée ?

Les élections organisées en Afrique enseignent qu’il ne suffit pas de mettre en place une CENA, une CENI, une CEI, un ONEL ou l’ELECAM pour remédier à tous les maux qui minent l’administration électorale et instaurer une société politique de confiance mutuelle. Jean du Bois de Gaudusson observe fort justement, à ce propos, que : « Conçues à l'origine comme une solution à une situation de crise politique, ces commissions sont devenues à la fois un mythe constituant un des thèmes mobilisateurs du discours politique en Afrique et un dogme démocratique: on les a considérées comme le passage obligé de la consolidation démocratique (cf. par ex. le rapport de MM. P. Favre et M. Sawadogo à la XXIe session de l'AIPLF, 10-12 juill. 1995, Québec). À l'expérience, il apparaît que ces institutions ont contribué à instaurer la confiance entre les acteurs et protagonistes des élections; mais les expériences malheureuses des élections présidentielles du Togo en juin 1998 ou du Niger en 1996 pour ne prendre que ces exemples montrent qu'elles ne sauraient être à elles seules un gage de la sincérité des élections; pas plus, en sens inverse qu'on ne peut imputer au seul Observatoire national des élections (ONEL) la responsabilité du bon déroulement des élections présidentielles du Sénégal d'avril 2000... La question est d'ailleurs posée aujourd'hui de savoir si ces commissions, du moins dans leur forme initiale, ne créent pas d'autres difficultés et ne sont pas devenues un obstacle, la phase de démarrage de la transition passée, à la poursuite de la démocratisation ». Le contexte de la France étant bien différent de celui des pays africains, faut-il considérer que la création d’une autorité électorale indépendante constituerait une substantielle avancée pour une V° République plus moderne, plus démocratique, pour paraphraser le Comité Balladur ? Dans l’affirmative, les auteurs d’une telle novation institutionnelle feraient œuvre utile, en menant une étude comparative complète – incluant les organes africains - pour procéder à un bilan coûts/avantages.
En 2004, à l’occasion de la journée d'études sur "Le devenir du droit comparé en France", Alioune Badara Fall s’interrogeait : « Le droit africain a-t-il sa place en droit comparé ? ». L’interrogation reste d’actualité en 2007, comme en témoigne "Droit des élections" de Laurent Touvet et Yves-Marie Doublet. Décoloniser la doctrine, l’ouvrir aux droits "d'ailleurs" pour en finir avec le mimétisme à sens unique, constitue un défi de taille. C’est dans cette direction qu’œuvre, avec votre concours, La Constitution en Afrique.
 
Stéphane Bolle
Maître de conférences HDR en droit public
 
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